Decisione di intervenire: How the War in Bosnia Ended

Per oltre quattro anni dopo la rottura della Jugoslavia e l’inizio della guerra, prima in Croazia e poi in Bosnia, gli Stati Uniti hanno rifiutato di prendere l’iniziativa per cercare di porre fine alla violenza e al conflitto. Mentre molti hanno scritto in modo eloquente e appassionato per spiegare il fallimento di Washington – e dell’Occidente – nel fermare la pulizia etnica, i campi di concentramento e i massacri di centinaia di migliaia di civili, pochi hanno esaminato perché, nell’estate del 1995, gli Stati Uniti hanno finalmente assunto un ruolo di leadership per porre fine alla guerra in Bosnia.

Una notevole eccezione è Richard Holbrooke, che racconta il suo contributo cruciale alla negoziazione degli accordi di pace di Dayton nel suo libro To End a War. Ma il resoconto di Holbrooke lascia poco chiaro cosa, oltre al suo ruolo di intermediazione, spieghi la svolta nella politica degli Stati Uniti, compresa la decisione critica di assumere un ruolo di leadership nel tentativo di porre fine alla guerra. È sulla base di questa decisione che Holbrooke ha successivamente intrapreso il suo sforzo negoziale.

Come si spiega allora la decisione dell’amministrazione Clinton, nell’agosto 1995, di intervenire finalmente con decisione in Bosnia? Perché, quando i numerosi tentativi precedenti di intervenire in Bosnia erano stati eseguiti a malapena e si erano conclusi con un fallimento? La risposta è complessa e implica spiegazioni a due diversi livelli. In primo luogo, a livello politico, l’approccio di gestione quotidiana della crisi che aveva caratterizzato la strategia in Bosnia dell’amministrazione Clinton aveva perso praticamente tutta la credibilità. Era chiaro che gli eventi sul terreno e le decisioni nelle capitali alleate, così come al Campidoglio, stavano costringendo l’amministrazione a cercare un’alternativa all’arrancare.

In secondo luogo, a livello di processo politico, il presidente ha incoraggiato il suo consigliere per la sicurezza nazionale e il suo staff a sviluppare una strategia di vasta portata e integrata per la Bosnia che abbandonasse l’approccio incrementale degli sforzi passati. Questo processo ha prodotto un accordo su una nuova e audace strategia progettata per portare la questione della Bosnia ad una svolta nel 1995, prima che la politica delle elezioni presidenziali avesse la possibilità di intervenire e instillare una tendenza ad evitare il tipo di comportamento rischioso necessario per risolvere la questione della Bosnia.

Il punto di rottura
Anche se l’evoluzione della politica americana in Bosnia, compresa la situazione dell’amministrazione Clinton nell’estate del 1995, è relativamente ben nota, i dettagli del processo decisionale dell’amministrazione durante questo periodo non lo sono. Sulla base di una nuova ricerca approfondita, comprese numerose interviste con i partecipanti chiave, è ora possibile iniziare a riempire alcuni dei dettagli critici su come l’amministrazione arrivò alla sua decisione nell’agosto 1995. Anche se pochi se ne resero conto all’inizio dell’anno, il 1995 si sarebbe rivelato l’anno decisivo per il futuro della Bosnia. Questo cambiamento derivava da una decisione, raggiunta dalla leadership serbo-bosniaca all’inizio di marzo, che il quarto anno di guerra sarebbe stato l’ultimo. L’obiettivo serbo-bosniaco era chiaro: concludere la guerra prima dell’inizio del prossimo inverno. La strategia era semplice, anche se la sua esecuzione era sfacciata. In primo luogo, un attacco su larga scala alle tre enclavi musulmane orientali di Srebrenica, Zepa e Gorazde – ognuna delle quali era una zona internazionale “sicura” leggermente protetta da una presenza simbolica delle Nazioni Unite – avrebbe rapidamente catturato questi avamposti musulmani nel territorio bosniaco controllato dai serbi. Successivamente, l’attenzione si sarebbe spostata su Bihac – una quarta enclave isolata nella Bosnia nord-occidentale – che sarebbe stata presa con l’assistenza delle forze serbe croate. Infine, con i musulmani in fuga, Sarajevo sarebbe diventata il grande premio, e la sua cattura entro la caduta avrebbe effettivamente concluso la guerra.

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Tradimento a Srebrenica
Come la strategia serbo-bosniaca si è sviluppata durante la primavera e l’estate, la forza di protezione delle Nazioni Unite in Bosnia, forte di 20.000 uomini, si è trovata di fronte a una situazione difficile.N. Protection Force in Bosnia ha affrontato un dilemma fatale. L’UNPROFOR poteva opporsi attivamente allo sforzo serbo-bosniaco e schierarsi con le vittime musulmane della guerra. Ma questo comporterebbe il sacrificio dell’imparzialità che è il segno distintivo del mantenimento della pace delle Nazioni Unite. In alternativa, l’UNPROFOR potrebbe conservare la sua tanto decantata neutralità e limitare il suo ruolo alla protezione delle forniture e delle agenzie di soccorso umanitario. Ma questo lascerebbe effettivamente i musulmani ad affrontare l’assalto serbo-bosniaco praticamente senza protezione.

La preferenza di Washington era chiara. Ha ripetutamente richiesto che le forze dell’ONU fermassero l’ultimo assalto serbo-bosniaco o, come minimo, accettassero gli attacchi aerei della NATO per punire le forze serbe e proteggere le aree “sicure”. La maggior parte degli alleati europei aveva una visione diversa. A differenza degli Stati Uniti, molti europei avevano messo a rischio le loro truppe partecipando all’operazione delle Nazioni Unite con l’intesa che il loro coinvolgimento sarebbe stato limitato ad un mandato strettamente umanitario. Quando attacchi aerei limitati alla fine di maggio 1995 hanno provocato la presa in ostaggio di quasi 400 forze di pace, è emerso rapidamente un consenso all’interno delle Nazioni Unite e tra i paesi che hanno contribuito alle truppe che, per quanto limitati, gli attacchi aerei della NATO avrebbero fatto più male che bene. La forza delle Nazioni Unite sarebbe tornata ai “principi tradizionali di mantenimento della pace”. Questo ha inviato il messaggio non così sottile ai serbi bosniaci che erano ora liberi di perseguire la loro strategia preferita. Quella strategia, chiamata “pulizia etnica”, implicava l’uso di omicidi, stupri, espulsioni e incarcerazioni su larga scala per cacciare musulmani e croati dal territorio che i serbi bosniaci volevano rivendicare.

Ivo H. Daalder

Presidente – Chicago Council on Global Affairs

I serbi di Bosnia attuarono la loro strategia con risultati orribili. A luglio, le forze serbe hanno rivolto la loro attenzione a Srebrenica, un piccolo villaggio vicino al confine orientale con la Serbia gonfio di circa 60.000 rifugiati musulmani. Fu lì che l’allora comandante dell’ONU, il generale francese Philippe Morillon, due anni prima aveva preso la posizione finale dell’ONU, dichiarando all’epoca: “Ora siete sotto la protezione delle Nazioni Unite…. Non vi abbandonerò mai”. Nonostante la bandiera dell’ONU sventolasse sull’enclave, l’assalto serbo-bosniaco del luglio 1995 non incontrò alcuna resistenza da parte dell’ONU né sul terreno né dall’aria. Entro 10 giorni, decine di migliaia di rifugiati musulmani si riversarono nella città di Tuzla controllata dai musulmani. Dal flusso di rifugiati mancavano più di 7.000 uomini di tutte le età, che erano stati giustiziati a sangue freddo – un omicidio di massa su una scala mai vista in Europa dalla fine della seconda guerra mondiale.

“Non più punture di spillo “Srebrenica è stata la più grande vergogna dell’Occidente, con ciascuna delle 7.079 vite perse che sottolineano il fallimento di agire in tempo per evitare questo singolo atto più genocida della guerra di Bosnia. Il senso di colpa ha portato gli alti rappresentanti degli Stati Uniti e i suoi principali alleati a concordare a Londra, pochi giorni dopo, che la NATO avrebbe preso una posizione forte a Gorazde, difendendo la popolazione civile della città. (Questa decisione fu poi estesa alle altre tre aree “sicure” rimanenti di Bihac, Sarajevo e Tuzla; Zepa era già caduta nelle mani dei serbo-bosniaci). Gli alleati concordarono che un attacco o anche solo una minaccia a Gorazde sarebbe stata affrontata con una campagna aerea “sostanziale e decisiva”. “Non ci saranno più attacchi “puntuali””, dichiarò il segretario di Stato Warren Christopher. Pochi giorni dopo, il Consiglio del Nord Atlantico elaborò gli ultimi dettagli operativi della campagna aerea e passò la decisione ai comandanti militari della NATO su quando condurre gli attacchi.

Uscendo dalla scatola
Alla fine di luglio gli Stati Uniti e i loro alleati si confrontarono con una situazione che richiedeva un’azione concertata. La strategia di arrangiarsi che aveva caratterizzato la politica degli Stati Uniti dall’inizio del conflitto chiaramente non era più praticabile. Il presidente ha chiarito ai suoi consiglieri più anziani che voleva uscire dalla scatola in cui si trovava la politica degli Stati Uniti. Questa scatola era stata creata da una strategia diplomatica impraticabile di offrire concessioni sempre maggiori al presidente serbo Slobodan Milosevic solo per portare i serbi di Bosnia al tavolo; dal rifiuto di lunga data di mettere le truppe statunitensi sul terreno; dalla resistenza degli alleati ad usare la forza finché le loro truppe potevano essere prese in ostaggio; da un comando delle Nazioni Unite che insisteva sul “tradizionale approccio di pace”. che insisteva sui “principi tradizionali di mantenimento della pace” anche se infuriava una guerra; e da un Congresso degli Stati Uniti deciso a fare la morale togliendo unilateralmente l’embargo sulle armi al governo bosniaco senza, tuttavia, assumersi la responsabilità delle conseguenze di tale azione.

Tuttavia, l’amministrazione Clinton era già stata qui. All’inizio del 1993 ha respinto il piano di pace Vance-Owen; nel maggio 1993 ha cercato di vendere una politica per togliere l’embargo sulle armi e condurre attacchi aerei mentre i musulmani venivano armati; e nel 1994 ha cercato ripetutamente di convincere gli alleati a sostenere gli attacchi aerei strategici. Ogni volta, la nuova politica è stata respinta o accantonata, e un approccio incrementale e di gestione della crisi è stato ancora una volta sostituito da un approccio praticabile per porre fine alla guerra.

Perché l’estate del 1995 è stata diversa? Perché l’emergere di un fermo consenso su una strategia concertata ora, quando era sfuggita all’amministrazione Clinton per oltre due anni? La risposta, in parte, sta negli orrori testimoniati da Srebrenica – la sensazione che questa volta i serbo-bosniaci fossero andati troppo oltre. Questo certamente si è dimostrato essere il caso al Pentagono, dove il segretario alla Difesa William Perry e il presidente della JCS John Shalikashvili hanno preso il comando nello spingere per il tipo di vigorosa campagna aerea che è stata infine concordata a Londra. La vera ragione, tuttavia, era la sensazione palpabile che la Bosnia fosse il cancro che stava corrodendo la politica estera americana, secondo le parole di Anthony Lake, consigliere di Clinton per la sicurezza nazionale. La credibilità degli Stati Uniti all’estero era minata in modo percettibile da ciò che stava accadendo in Bosnia e dal fallimento dell’America e della NATO nel porvi fine. Con le elezioni presidenziali a poco più di un anno di distanza, la Casa Bianca in particolare sentì il bisogno di trovare una via d’uscita.

Era una via d’uscita che il presidente chiese alla sua squadra di politica estera nel giugno 1995. Guidato dallo staff del Consiglio di Sicurezza Nazionale e fortemente sostenuto da Madeleine Albright (allora ambasciatrice degli Stati Uniti alle Nazioni Unite), fu sviluppata la prima coerente strategia americana per la Bosnia. Questa strategia per la prima volta abbinava forza e diplomazia in un modo che avrebbe rotto l’impasse politica che aveva strangolato Washington per così tanto tempo. Fu discussa dal presidente e dai suoi consiglieri più anziani nel corso di tre giorni in agosto e, quando fu accettata da Clinton, divenne la base per il trionfo diplomatico a Dayton tre mesi dopo.

Lake spinge il processo
Dato il peggioramento delle atrocità in Bosnia e il crescente malcontento per la politica degli Stati Uniti, come ha fatto l’amministrazione a passare dalla paralisi del 1994 al suo ruolo costruttivo alla fine del 1995? Nel maggio ’95, Tony Lake iniziò a considerare come la politica degli Stati Uniti verso la Bosnia potesse essere cambiata in una direzione più produttiva. Cominciò a incontrarsi informalmente con le persone chiave del suo staff NSC (tra cui il suo vice, Sandy Berger, e i suoi aiutanti principali per la Bosnia, Sandy Vershbow e Nelson Drew) per considerare come gli Stati Uniti potessero aiutare a cambiare la marea della guerra.

Era chiaro da tempo che il progresso verso un accordo negoziato era possibile solo se i serbi bosniaci avessero capito che non raggiungere una soluzione diplomatica sarebbe costato loro caro. Per quasi un anno, gli Stati Uniti e i loro partner del Gruppo di Contatto (Gran Bretagna, Francia, Germania e Russia) hanno cercato di fare pressione sulla leadership serbo-bosniaca con sede a Pale affinché accettasse di avviare negoziati seri, convincendo Milosevic a tagliare l’assistenza economica e, soprattutto, militare ai serbi di Bosnia. Nonostante gli siano stati offerti vari incentivi (compresi i negoziati diretti con gli Stati Uniti e la sospensione delle sanzioni economiche dell’ONU), Milosevic non ha mai dato seguito alla richiesta. 7948>

Questo ha lasciato la pressione militare – la minaccia o l’uso effettivo della forza contro i serbi di Bosnia – come unica leva reale per convincere Pale che una soluzione diplomatica era nel suo interesse. Eppure, più di due anni di tentativi di convincere gli alleati della NATO di questo fatto non hanno portato da nessuna parte. Ad ogni turno, Londra, Parigi e altri alleati hanno resistito al tipo di misure forti che erano necessarie per avere un impatto reale sulla leadership serbo-bosniaca. Nelle loro discussioni informali, Vershbow e Drew hanno suggerito che l’unico modo per superare questa resistenza era quello di equiparare i rischi tra gli Stati Uniti da un lato e quegli alleati con truppe sul terreno dall’altro. Questo potrebbe essere ottenuto sia schierando le forze statunitensi accanto alle truppe europee o forzando il ritiro della forza delle Nazioni Unite. Dal momento che il presidente aveva costantemente escluso il dispiegamento di forze di terra americane in Bosnia, tranne che per aiutare a far rispettare un accordo di pace, l’unico modo per esercitare una significativa pressione militare sui serbi bosniaci sarebbe stato dopo il ritiro dell’UNPROFOR. Lake era d’accordo con questa valutazione e propose che il suo staff iniziasse a lavorare su una strategia “post-ritiro” – i passi che gli Stati Uniti avrebbero dovuto fare una volta che l’UNPROFOR se ne fosse andata.

UNPROFOR come ostacolo
La conclusione dell’NSC che la forza delle Nazioni Unite era parte del problema in Bosnia piuttosto che parte della soluzione era condivisa da Madeleine Albright, a lungo il principale falco dell’amministrazione Clinton sulla Bosnia. Nel giugno 1995, ancora una volta ha fatto il suo caso, presentando a Clinton un memorandum appassionatamente argomentato che sollecitava una nuova spinta per gli attacchi aerei al fine di portare i serbi di Bosnia al tavolo. Il memorandum della Albright notava che se gli attacchi aerei richiedevano il ritiro dell’UNPROFOR, allora così fosse. Il presidente era d’accordo con il senso della sua argomentazione, essendo egli stesso arrivato a vedere l’UNPROFOR come un ostacolo ad una soluzione per la Bosnia. Come Clinton sapeva bene, la forza dell’ONU rappresentava l’opposizione degli alleati non solo agli attacchi aerei ma anche alla revoca dell’embargo sulle armi alla Bosnia che aveva effettivamente privato il governo di esercitare il suo diritto all’autodifesa.

Tuttavia, proprio quando la Casa Bianca e la Albright giunsero alla conclusione che l’UNPROFOR avrebbe dovuto andarsene al più presto, gli alti funzionari dei Dipartimenti di Stato e della Difesa divennero sempre più preoccupati delle conseguenze di un ritiro delle Nazioni Unite dalla Bosnia. In particolare, erano preoccupati che la partenza dell’UNPROFOR avrebbe richiesto il dispiegamento di fino a 25.000 truppe americane per assistere al ritiro, come l’amministrazione si era impegnata a fare nel dicembre 1994. Holbrooke racconta che era “sbalordito” e che Christopher era “stupito” dal grado in cui gli Stati Uniti sembravano essere impegnati in questo piano “audace e pericoloso”. Piuttosto che concentrarsi su come la situazione in Bosnia potrebbe essere risolta, lo Stato e la Difesa hanno esortato gli Stati Uniti a non fare nulla che costringa gli alleati a decidere che è giunto il momento della partenza dell’UNPROFOR. Invece, l’enfasi dovrebbe essere posta sul mantenimento della forza dell’ONU, anche se questo significasse acconsentire ai desideri degli alleati di non condurre ulteriori attacchi aerei per fermare l’avanzata militare serbo-bosniaca o di offrire ulteriori concessioni a Milosevic in uno sforzo frammentario per portare Pale al tavolo dei negoziati.

La strategia Endgame
Data la posizione dei Dipartimenti di Stato e della Difesa su questo argomento, Anthony Lake si trovò di fronte a una scelta critica. Poteva accettare che non c’era consenso per qualcosa di più che continuare una politica di arrangiamento, o poteva forgiare una nuova strategia e convincere il presidente a sostenere uno sforzo concertato per affrontare seriamente la questione della Bosnia una volta per tutte. Avendo accettato per più di due anni la necessità del consenso come base della politica e, di conseguenza, non essendo riuscito a far avanzare la palla, Lake decise che era giunto il momento di forgiare una propria iniziativa politica. Fu rafforzato in questa determinazione dall’evidente desiderio del presidente di una nuova direzione.

Un sabato mattina di fine giugno, Lake e i suoi principali aiutanti dell’NSC si riunirono nel suo ufficio nell’Ala Ovest per un’intensa discussione di quattro ore su cosa fare in Bosnia. Ben presto emerse un consenso su tre aspetti chiave di una strategia praticabile. In primo luogo, l’UNPROFOR avrebbe dovuto andarsene. Al suo posto sarebbe arrivata o una nuova forza NATO schierata per far rispettare i termini di un accordo di pace o il tipo di azione militare concertata dagli Stati Uniti e dalla NATO che la presenza dell’ONU aveva finora impedito. In secondo luogo, se un accordo fosse stato raggiunto tra le parti, era chiaro che un tale accordo non avrebbe potuto soddisfare tutte le richieste di giustizia. Una soluzione diplomatica che ribaltasse ogni conquista serbo-bosniaca semplicemente non era possibile. In terzo luogo, il successo di un ultimo sforzo per ottenere un accordo politico sarebbe dipeso in modo cruciale dal portare la minaccia di una forza significativa sulle parti. Gli ultimi tre anni avevano dimostrato che senza la prospettiva dell’uso decisivo della forza, le parti sarebbero rimaste intransigenti e le loro richieste massimaliste.

Lake chiese a Vershbow di elaborare un documento strategico sulla base di questa discussione. Il consigliere per la sicurezza nazionale comunicò al presidente anche la direzione del suo pensiero. Chiese specificamente a Clinton se doveva procedere su questa strada con la consapevolezza che in un anno di elezioni presidenziali gli Stati Uniti avrebbero dovuto impegnare una forza militare significativa per far rispettare un accordo o per portare un cambiamento nell’equilibrio di potere militare sul terreno. Clinton disse a Lake di andare avanti, indicando che lo status quo non era più accettabile.

Il documento di Vershbow presentava una “strategia di fine gioco” per la Bosnia, sottolineando così sia la sua natura globale che il suo obiettivo di porre fine all’impasse politica a Washington. La strategia proponeva un ultimo sforzo per raggiungere una soluzione politica accettabile per le parti. I contorni di tale soluzione, che si basava sul piano del Gruppo di Contatto del 1994, includevano: il riconoscimento della sovranità e dell’integrità territoriale della Bosnia entro i suoi attuali confini; la divisione della Bosnia in due entità – un’entità serbo-bosniaca e una federazione croato-musulmana; i confini delle entità sarebbero stati tracciati in modo compatto e difendibile, con il territorio della federazione che rappresentava almeno il 51% del totale; e l’accettazione di speciali relazioni parallele tra le entità e gli stati vicini, compresa la possibilità di condurre un futuro referendum sulla possibilità di secessione.

Al fine di fornire alle parti un incentivo ad accettare questo accordo, la strategia sosteneva anche di mettere la potenza militare americana (preferibilmente insieme alla potenza alleata, ma se necessario da sola) al servizio dello sforzo diplomatico. Nel presentare alle parti i contorni di un possibile accordo diplomatico, gli Stati Uniti avrebbero chiarito quale prezzo ciascuna parte avrebbe dovuto pagare se i negoziati fossero falliti. Se i serbi pallidi rifiutassero un accordo, allora gli Stati Uniti, all’indomani del ritiro dell’UNPROFOR, insisterebbero sulla revoca dell’embargo sulle armi al governo bosniaco, fornirebbero armi e addestramento alle forze della federazione e condurrebbero attacchi aerei per un periodo di transizione, al fine di consentire alla federazione di prendere il controllo e difendere il 51% del territorio della Bosnia che le era stato assegnato nel piano di pace. Al contrario, se i musulmani rifiutassero un accordo, gli Stati Uniti adotterebbero una politica di “lift and leave” – togliendo l’embargo sulle armi ma lasciando la federazione al suo destino.

La strada per Dayton
Nonostante la considerevole opposizione alla strategia della fine del gioco da parte del Dipartimento di Stato (con il segretario di Stato Warren Christopher preoccupato che né il Congresso né gli alleati avrebbero accettato la via militare) e del Pentagono (dove molti funzionari credevano che la spartizione della Bosnia si sarebbe dimostrata l’unica soluzione possibile), il presidente decise all’inizio di agosto di sostenere la posizione del CNS. Mandò il suo consigliere per la sicurezza nazionale a persuadere i principali alleati europei e Mosca che la nuova strategia degli Stati Uniti era la loro migliore scommessa per risolvere l’imbroglio bosniaco. Il presidente disse a Lake di chiarire agli alleati che era impegnato in questa linea d’azione – inclusa la pista militare – anche se gli Stati Uniti erano costretti ad attuarla da soli.

Il messaggio di Lake fu ben accolto nelle capitali alleate. Per la prima volta, gli Stati Uniti avevano dimostrato la loro leadership su questo tema, e mentre molti avevano i loro dubbi sulla saggezza della pista militare, tutti sostenevano la strategia nella sua totalità come l’ultima migliore speranza per portare la guerra in Bosnia alla fine.

Il successo degli incontri di Lake in Europa ha posto le basi per i successivi sforzi di Richard Holbrooke per forgiare un accordo di pace. In questo, Holbrooke riuscì brillantemente. Aiutato da un’offensiva croato-bosniaca di grande successo (che ha invertito i guadagni territoriali serbi dal 70% che Pale aveva tenuto dal 1992 a meno del 50% in poche settimane) e da una prolungata campagna di bombardamenti della NATO che ha seguito il bombardamento serbo del mercato di Sarajevo alla fine di agosto, il team di negoziatori degli Stati Uniti ha abilmente sfruttato il cambiamento dell’equilibrio di potere militare per concludere gli accordi di pace di Dayton il 21 novembre. Entro la fine del 1995, la leadership degli Stati Uniti aveva trasformato la Bosnia in un paese in relativa pace, una pace imposta da 60.000 forze statunitensi e della NATO. (Notevolmente, il problema che aveva ostacolato i decisori della NATO per così tanto tempo – la vulnerabilità delle truppe UNPROFOR – fu risolto con relativa facilità. Nel dicembre 1995, quando iniziò l’implementazione di Dayton, la maggior parte delle truppe UNPROFOR cambiarono gli elmetti e furono immediatamente trasformate in soldati IFOR. Quelli che non l’hanno fatto hanno lasciato la Bosnia senza opporsi, con l’assistenza della NATO.

Lezioni per il Kosovo?
Quando la crisi nella provincia serba del Kosovo è scoppiata all’inizio del 1998, gli alti funzionari statunitensi, da Madeleine Albright e Richard Holbrooke in giù, hanno guardato al successo in Bosnia per imparare come affrontare questo nuovo problema. Sostenendo che gli errori della Bosnia non si sarebbero ripetuti, hanno chiesto una risposta tempestiva da parte della comunità internazionale alle ultime atrocità nei Balcani, una vigorosa leadership statunitense fin dall’inizio e una minaccia credibile per sostenere gli sforzi diplomatici per risolvere la crisi. Ognuno di questi elementi è stato importante per aiutare finalmente a risolvere l’enigma bosniaco nell’estate del 1995.

Ma come il caso del Kosovo ha dimostrato, non sono stati sufficienti. A parte una leadership statunitense concertata e il collegamento tra forza e diplomazia in modi che si sostengono a vicenda, il successo in Bosnia richiedeva un chiaro senso di come il conflitto avrebbe dovuto essere risolto, nonché la volontà di imporre questa visione alle parti. La strategia di fine gioco ha fornito la visione; gli sforzi diplomatici di Holbrooke hanno prodotto un accordo basato su quella strategia.

Ecco dove il Kosovo differisce dalla Bosnia. Mentre la leadership degli Stati Uniti e la minaccia di una forza significativa hanno segnato gli sforzi internazionali per risolvere questo conflitto, non c’è stata una chiara visione di come il conflitto potrebbe essere terminato né alcuna volontà di imporre tale visione se necessario. Per mesi, i diplomatici statunitensi hanno cercato di sviluppare un accordo provvisorio per il futuro status della provincia, un accordo che garantirebbe una sostanziale autonomia al Kosovo ma rimanderebbe di tre anni una decisione sul suo status finale. In sostanza, questo rimanda la questione fondamentale della possibile indipendenza del Kosovo. Inoltre, Washington non ha dato alcuna indicazione di voler imporre la sua soluzione preferita, né di voler garantire che qualsiasi accordo che potrebbe emergere dai negoziati sarebbe attuato schierando la necessaria potenza di fuoco della NATO sul terreno. Senza un piano chiaro per il futuro status del Kosovo e una volontà visibile di farlo rispettare, è probabile che la politica verso il Kosovo sia poco più dell’approccio confuso che ha caratterizzato la politica americana in Bosnia nel suo periodo meno efficace.