La décision d’intervenir : Comment la guerre en Bosnie a pris fin

Pendant plus de quatre ans après l’éclatement de la Yougoslavie et le début de la guerre, d’abord en Croatie puis en Bosnie, les États-Unis ont refusé de prendre l’initiative pour tenter de mettre fin à la violence et au conflit. Si beaucoup ont écrit avec éloquence et passion pour expliquer l’échec de Washington – et de l’Occident – à mettre fin au nettoyage ethnique, aux camps de concentration et aux massacres de centaines de milliers de civils, peu ont examiné pourquoi, à l’été 1995, les États-Unis ont finalement assumé un rôle de leader pour mettre fin à la guerre en Bosnie.

Une exception notable est Richard Holbrooke, qui raconte sa propre contribution cruciale à la négociation des accords de paix de Dayton dans son livre To End a War. Mais le récit de Holbrooke laisse dans le flou ce qui, en plus de son propre rôle d’intermédiaire, explique le revirement de la politique américaine, notamment la décision cruciale de prendre un rôle de leader pour tenter de mettre fin à la guerre. C’est sur la base de cette décision que Holbrooke a ensuite entrepris son effort de négociation.

Qu’est-ce qui explique alors la décision de l’administration Clinton, en août 1995, d’intervenir enfin de manière décisive en Bosnie ? Pourquoi, alors que de nombreuses tentatives antérieures d’implication en Bosnie ont été tièdes dans leur exécution et se sont soldées par un échec ? La réponse est complexe et implique des explications à deux niveaux différents. Tout d’abord, au niveau politique, l’approche de la gestion de crise au jour le jour qui avait caractérisé la stratégie de l’administration Clinton en Bosnie avait perdu pratiquement toute crédibilité. Il était clair que les événements sur le terrain et les décisions dans les capitales alliées ainsi qu’au Capitole forçaient l’administration à chercher une alternative à la débrouille.

Deuxièmement, au niveau du processus d’élaboration des politiques, le président a encouragé son conseiller à la sécurité nationale et son personnel à développer une stratégie de grande envergure et intégrée pour la Bosnie a qui abandonnait l’approche progressive des efforts passés. Ce processus a produit un accord sur une nouvelle stratégie audacieuse conçue pour amener la question de la Bosnie à sa conclusion en 1995, avant que la politique des élections présidentielles n’ait une chance d’intervenir et d’instiller une tendance à éviter le type de comportement à risque nécessaire pour résoudre la question de la Bosnie.

Le point de rupture
Bien que l’évolution de la politique américaine en Bosnie, y compris la situation difficile de l’administration Clinton à l’été 1995, soit relativement bien connue, les détails du processus d’élaboration de la politique de l’administration pendant cette période ne le sont pas. Sur la base de nouvelles recherches approfondies, y compris de nombreux entretiens avec des participants clés, il est maintenant possible de commencer à remplir certains des détails critiques sur la façon dont l’administration est arrivée à sa décision en août 1995. Bien que peu de gens s’en soient rendu compte au début de l’année, 1995 allait s’avérer être l’année décisive pour l’avenir de la Bosnie. Ce changement découle de la décision, prise par les dirigeants serbes de Bosnie au début du mois de mars, que la quatrième année de la guerre serait la dernière. L’objectif des Serbes de Bosnie était clair : conclure la guerre avant l’arrivée de l’hiver suivant. La stratégie était simple, même si son exécution était audacieuse. Tout d’abord, une attaque à grande échelle contre les trois enclaves musulmanes orientales de Srebrenica, Zepa et Gorazde – chacune étant une zone « sûre » internationale légèrement protégée par une présence symbolique de l’ONU – permettrait de capturer rapidement ces avant-postes musulmans sur le territoire bosniaque contrôlé par les Serbes. Ensuite, l’attention se porterait sur Bihac, une quatrième enclave isolée dans le nord-ouest de la Bosnie, qui serait reprise avec l’aide des forces serbes croates. Enfin, avec les musulmans en fuite, Sarajevo deviendrait le grand prix, et sa capture par l’automne conclurait effectivement la guerre.

Betrayal in Srebrenica
Alors que la stratégie des Serbes de Bosnie se déroulait au printemps et en été, la force de protection de l’ONU en Bosnie, forte de 20 000 hommes, s’est trouvée confrontée à des problèmes de sécurité.N. en Bosnie a été confrontée à un dilemme fatal. La FORPRONU pouvait s’opposer activement à l’effort des Serbes de Bosnie et se ranger du côté des victimes musulmanes de la guerre. Mais cela impliquerait de sacrifier l’impartialité qui caractérise les opérations de maintien de la paix de l’ONU. La FORPRONU pourrait aussi préserver sa neutralité tant vantée et limiter son rôle à la protection des fournitures et des organismes d’aide humanitaire. Mais cela reviendrait à laisser les musulmans affronter l’assaut des Serbes de Bosnie pratiquement sans protection.

La préférence de Washington était claire. Il a demandé à plusieurs reprises que les forces de l’ONU arrêtent le dernier assaut des Serbes de Bosnie ou, à tout le moins, acceptent des frappes aériennes de l’OTAN pour punir les forces serbes et protéger les zones « sûres ». La plupart des alliés européens avaient un point de vue différent. Contrairement aux Etats-Unis, de nombreux Européens avaient fait courir des risques à leurs troupes en participant à l’opération des Nations unies, étant entendu que leur participation se limiterait à un mandat strictement humanitaire. Lorsque des frappes aériennes limitées à la fin du mois de mai 1995 ont entraîné la prise en otage de près de 400 soldats de la paix, un consensus s’est rapidement dégagé au sein de l’ONU et parmi les pays contributeurs de troupes, selon lequel, même limitées, les frappes aériennes de l’OTAN feraient plus de mal que de bien. La force des Nations unies reviendrait aux « principes traditionnels du maintien de la paix ». Les Serbes de Bosnie ont ainsi reçu le message pas si subtil qu’ils étaient désormais libres de poursuivre leur stratégie préférée. Cette stratégie, appelée « nettoyage ethnique », consistait à utiliser le meurtre, le viol, l’expulsion et l’emprisonnement à grande échelle pour chasser les musulmans et les Croates du territoire que les Serbes de Bosnie souhaitaient revendiquer.

Ivo H. Daalder

Président – Chicago Council on Global Affairs

Les Serbes de Bosnie ont mis en œuvre leur stratégie avec des résultats horribles. En juillet, les forces serbes se sont tournées vers Srebrenica, un petit village près de la frontière orientale avec la Serbie gonflé de quelque 60 000 réfugiés musulmans. C’est là que le commandant des Nations unies de l’époque, le général français Philippe Morillon, avait pris deux ans plus tôt la position définitive de l’ONU, déclarant à l’époque : « Vous êtes désormais sous la protection de l’ONU….. Je ne vous abandonnerai jamais ». Malgré le drapeau de l’ONU flottant sur l’enclave, l’assaut des Serbes de Bosnie en juillet 1995 n’a rencontré aucune résistance de la part de l’ONU, que ce soit au sol ou dans les airs. En l’espace de dix jours, des dizaines de milliers de réfugiés musulmans ont afflué vers la ville de Tuzla, contrôlée par les musulmans. Dans ce flot de réfugiés manquaient plus de 7 000 hommes de tous âges, qui avaient été exécutés de sang-froid – un meurtre de masse d’une ampleur inégalée en Europe depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale.

« Plus de piqûres d’épingle « Srebrenica a été la plus grande honte de l’Occident, chacune des 7 079 vies perdues soulignant l’incapacité à agir à temps pour éviter cet acte génocidaire unique de la guerre de Bosnie. La culpabilité a conduit les hauts représentants des États-Unis et de leurs principaux alliés à convenir à Londres, quelques jours plus tard, que l’OTAN prendrait fermement position à Gorazde en défendant la population civile de la ville. (Cette décision a ensuite été étendue aux trois autres zones « sûres » restantes, à savoir Bihac, Sarajevo et Tuzla ; Zepa était auparavant tombée aux mains des Serbes de Bosnie). Les alliés ont convenu qu’une attaque, ou même une menace, contre Gorazde ferait l’objet d’une campagne aérienne « substantielle et décisive ». « Il n’y aura plus de frappes « piquées » », a déclaré le secrétaire d’État Warren Christopher. Quelques jours plus tard, le Conseil de l’Atlantique Nord mettait au point les derniers détails opérationnels de la campagne aérienne et transmettait aux commandants militaires de l’OTAN la décision sur le moment de mener les frappes.

Sortir de la boîte
À la fin du mois de juillet, les États-Unis et leurs alliés étaient confrontés à une situation qui exigeait une action concertée. La stratégie consistant à se débrouiller tant bien que mal qui avait caractérisé la politique américaine depuis le début du conflit n’était clairement plus viable. Le président a clairement fait savoir à ses principaux conseillers qu’il voulait sortir de la boîte dans laquelle se trouvait la politique américaine. Cette boîte avait été créée par une stratégie diplomatique inapplicable consistant à offrir des concessions toujours plus grandes au président serbe Slobodan Milosevic simplement pour amener les Serbes de Bosnie à la table des négociations ; par le refus de longue date d’envoyer des troupes américaines sur le terrain ; par la résistance des alliés à l’usage de la force tant que leurs troupes pouvaient être prises en otage ; par un commandement des Nations unies qui insistait sur la « tradition de la paix » ; et par le fait que la politique des États-Unis n’était pas viable. qui a insisté sur les « principes traditionnels de maintien de la paix » alors même qu’une guerre faisait rage ; et par un Congrès américain déterminé à prendre le dessus sur le plan moral en levant unilatéralement l’embargo sur les armes imposé au gouvernement bosniaque sans toutefois assumer la responsabilité des conséquences de ce geste.

Pourtant, l’administration Clinton était déjà passée par là. Au début de 1993, elle avait rejeté le plan de paix Vance-Owen ; en mai 1993, elle avait essayé de vendre une politique visant à lever l’embargo sur les armes et à mener des frappes aériennes pendant que les musulmans étaient armés ; et en 1994, elle avait cherché à plusieurs reprises à convaincre les alliés de soutenir les frappes aériennes stratégiques. A chaque fois, la nouvelle politique a été rejetée ou mise au placard, et une approche incrémentale et de gestion de crise a été une fois de plus substituée à une approche viable pour mettre fin à la guerre.

Pourquoi l’été 1995 a-t-il été différent ? Pourquoi l’émergence d’un consensus ferme sur une stratégie concertée maintenant alors qu’elle avait échappé à l’administration Clinton pendant plus de deux ans ? La réponse, en partie, réside dans les horreurs dont Srebrenica a été le témoin – le sentiment que, cette fois, les Serbes de Bosnie étaient allés trop loin. Cela s’est certainement avéré être le cas au Pentagone, où le Secrétaire à la défense William Perry et le Président du JCS John Shalikashvili ont pris la tête des efforts pour obtenir le type de campagne aérienne vigoureuse qui a finalement été approuvée à Londres. La véritable raison, cependant, était le sentiment palpable que la Bosnie était le cancer qui rongeait la politique étrangère américaine, pour reprendre les termes d’Anthony Lake, conseiller à la sécurité nationale de Clinton. La crédibilité des États-Unis à l’étranger était minée de manière perceptible par ce qui se passait en Bosnie, et par l’incapacité des États-Unis et de l’OTAN à y mettre fin. A un peu plus d’un an des élections présidentielles, la Maison Blanche en particulier ressentait le besoin de trouver une issue.

C’est une issue que le président exigea de son équipe de politique étrangère en juin 1995. Sous l’impulsion de l’équipe du Conseil national de sécurité et avec le ferme soutien de Madeleine Albright (alors ambassadrice des États-Unis auprès des Nations unies), la première stratégie cohérente de l’Amérique en Bosnie a été élaborée. Cette stratégie associait pour la première fois la force et la diplomatie de manière à sortir de l’impasse politique qui étranglait Washington depuis si longtemps. Elle a été débattue par le président et ses principaux conseillers pendant trois jours en août et, lorsqu’elle a été acceptée par Clinton, elle est devenue la base du triomphe diplomatique à Dayton trois mois plus tard.

Lake pousse le processus
Vu l’aggravation des atrocités en Bosnie et le mécontentement croissant à l’égard de la politique américaine, comment l’administration est-elle passée de sa paralysie de 1994 à son rôle constructif à la fin de 1995 ? En mai 1995, Tony Lake a commencé à réfléchir à la manière dont la politique américaine à l’égard de la Bosnie pourrait être modifiée dans un sens plus productif. Il a commencé à rencontrer de manière informelle des personnes clés de son personnel du NSC (y compris son adjoint, Sandy Berger, et ses principaux assistants pour la Bosnie, Sandy Vershbow et Nelson Drew) afin d’examiner comment les États-Unis pourraient contribuer à changer le cours de la guerre.

Il était clair depuis longtemps que des progrès vers un règlement négocié n’étaient possibles que si les Serbes de Bosnie comprenaient que ne pas parvenir à une solution diplomatique leur coûterait cher. Pendant près d’un an, les États-Unis et leurs partenaires du Groupe de contact (Grande-Bretagne, France, Allemagne et Russie) ont cherché à faire pression sur les dirigeants serbes de Bosnie basés à Pale pour qu’ils acceptent d’entamer des négociations sérieuses en convainquant Milosevic de couper l’aide économique et, surtout, militaire aux Serbes de Bosnie. Bien qu’on lui ait offert diverses incitations (y compris des négociations directes avec les États-Unis et la suspension des sanctions économiques de l’ONU), Milosevic n’a jamais donné suite.

Il restait donc la pression militaire – la menace ou le recours effectif à la force contre les Serbes de Bosnie – comme seul levier réel pour convaincre Pale qu’une solution diplomatique était dans son intérêt. Pourtant, plus de deux années passées à essayer de convaincre les alliés de l’OTAN de ce fait n’ont mené nulle part. À chaque fois, Londres, Paris et d’autres alliés se sont opposés aux mesures énergiques nécessaires pour avoir un impact réel sur les dirigeants serbes de Bosnie. Lors de leurs discussions informelles, Vershbow et Drew ont suggéré que la seule façon de surmonter cette résistance était d’égaliser les risques entre les États-Unis d’une part et les alliés disposant de troupes sur le terrain d’autre part. Cet objectif pourrait être atteint soit en déployant des forces américaines aux côtés des troupes européennes, soit en forçant le retrait de la force de l’ONU. Comme le président avait toujours exclu de déployer des forces terrestres américaines en Bosnie, sauf pour aider à faire respecter un accord de paix, la seule façon d’exercer une pression militaire significative sur les Serbes de Bosnie serait de retirer la FORPRONU. Lake partagea cette évaluation et proposa que son personnel commence à travailler sur une stratégie « post retrait » – les mesures que les États-Unis devraient prendre une fois la FORPRONU partie.

La FORPRONU comme obstacle
La conclusion du NSC selon laquelle la force de l’ONU faisait partie du problème en Bosnie plutôt que de la solution était partagée par Madeleine Albright, longtemps le principal faucon de l’administration Clinton sur la Bosnie. En juin 1995, elle a une nouvelle fois défendu son point de vue, en présentant à Clinton un mémorandum passionnément argumenté préconisant une nouvelle poussée des frappes aériennes afin d’amener les Serbes de Bosnie à la table des négociations. Le mémorandum d’Albright notait que si les frappes aériennes nécessitaient le retrait de la FORPRONU, il en serait ainsi. Le président était d’accord avec l’essentiel de son argumentation, ayant lui-même fini par considérer que la FORPRONU constituait un obstacle à une solution pour la Bosnie. Comme Clinton le savait bien, la force des Nations unies expliquait l’opposition des alliés non seulement aux frappes aériennes, mais aussi à la levée de l’embargo sur les armes imposé à la Bosnie, qui avait effectivement privé le gouvernement d’exercer son droit à l’autodéfense.

Cependant, au moment même où la Maison Blanche et Albright parvenaient à la conclusion que la FORPRONU pourrait devoir partir plus tôt que tard, les hauts fonctionnaires des départements d’État et de la Défense s’inquiétaient de plus en plus des conséquences d’un retrait de l’ONU de Bosnie. Plus précisément, ils craignaient que le départ de la FORPRONU ne nécessite le déploiement de 25 000 soldats américains pour aider au retrait, comme l’administration s’y était engagée en décembre 1994. Holbrooke raconte qu’il a été « stupéfait » et que Christopher a été « étonné » par le degré d’engagement des États-Unis dans ce plan « audacieux et dangereux ». Plutôt que de se concentrer sur la manière dont la situation en Bosnie pourrait être résolue, le Département d’État et la Défense ont exhorté les États-Unis à ne rien faire qui puisse forcer les alliés à décider que le moment du départ de la FORPRONU était venu. Au lieu de cela, l’accent devrait être mis sur le maintien de la force de l’ONU en place, même si cela signifiait accéder aux souhaits des alliés de ne pas mener de nouvelles frappes aériennes pour arrêter les avancées militaires des Serbes de Bosnie ou d’offrir de nouvelles concessions à Milosevic dans un effort fragmentaire pour amener Pale à la table des négociations.

La stratégie de fin de partie
Vu la position des départements d’État et de la Défense sur cette question, Anthony Lake était confronté à un choix critique. Il pouvait accepter qu’il n’y ait pas de consensus pour quoi que ce soit au-delà de la poursuite d’une politique de brouillon, ou il pouvait forger une nouvelle stratégie et obtenir du président qu’il soutienne un effort concerté pour s’attaquer sérieusement à la question de la Bosnie une fois pour toutes. Après avoir accepté pendant plus de deux ans la nécessité d’un consensus comme base de la politique et, en conséquence, n’avoir pas réussi à faire avancer les choses, M. Lake a décidé que le moment était venu d’élaborer sa propre initiative politique. Il a été renforcé dans cette détermination par le désir évident du président de prendre une nouvelle direction.

Un samedi matin de la fin juin, Lake et ses principaux assistants du NSC se sont réunis dans son bureau de l’aile ouest pour une discussion intensive de quatre heures sur ce qu’il fallait faire en Bosnie. Un consensus s’est rapidement dégagé sur trois aspects clés d’une stratégie réalisable. Premièrement, la FORPRONU devait disparaître. Elle serait remplacée soit par une nouvelle force de l’OTAN déployée pour faire respecter les termes d’un accord de paix, soit par le type d’action militaire concertée des Etats-Unis et de l’OTAN que la présence de l’ONU a empêché jusqu’à présent. Deuxièmement, si un accord devait être conclu entre les parties, il était clair qu’il ne pourrait pas satisfaire toutes les demandes de justice. Une solution diplomatique qui annulerait tous les gains des Serbes de Bosnie était tout simplement impossible. Troisièmement, le succès d’un ultime effort pour parvenir à un accord politique dépendrait de façon cruciale de la menace d’une force significative à l’encontre des parties. Les trois dernières années avaient démontré que sans la perspective d’un recours décisif à la force, les parties resteraient intransigeantes et leurs exigences maximalistes.

Lake a demandé à Vershbow de rédiger un document stratégique sur la base de cette discussion. Le conseiller à la sécurité nationale a également fait part au président de l’orientation de sa réflexion. Il a spécifiquement demandé à Clinton s’il devait poursuivre dans cette voie en sachant qu’au cours d’une année d’élection présidentielle, les États-Unis devraient engager une force militaire importante, soit pour faire respecter un accord, soit pour provoquer un changement dans l’équilibre militaire des forces sur le terrain. Clinton a dit à Lake d’aller de l’avant, indiquant que le statu quo n’était plus acceptable.

Le document de Vershbow présentait une « stratégie de fin de partie » pour la Bosnie – soulignant ainsi à la fois sa nature globale et son objectif de mettre fin à l’impasse politique à Washington. Cette stratégie proposait un ultime effort pour parvenir à une solution politique acceptable pour les parties. Les grandes lignes d’une telle solution, qui était basée sur le plan du Groupe de contact de 1994, comprenaient : la reconnaissance de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de la Bosnie à l’intérieur de ses frontières existantes ; la division de la Bosnie en deux entités – une entité serbe de Bosnie et une fédération croato-musulmane ; les frontières des entités seraient tracées de manière compacte et défendable, le territoire de la fédération représentant au moins 51 % du total ; et l’acceptation de relations parallèles spéciales entre les entités et les États voisins, y compris la possibilité d’organiser un futur référendum sur la possibilité de sécession.

Afin d’inciter les parties à accepter cet accord, la stratégie préconisait également de mettre la puissance militaire américaine (de préférence aux côtés de la puissance alliée, mais si nécessaire seule) au service de l’effort diplomatique. En présentant aux parties les grandes lignes d’un éventuel accord diplomatique, les États-Unis indiqueraient clairement le prix que chaque partie devrait payer en cas d’échec des négociations. Si les Serbes de Pale rejetaient un accord, les Etats-Unis insisteraient, après le retrait de la FORPRONU, sur la levée de l’embargo sur les armes imposé au gouvernement bosniaque, fourniraient des armes et un entraînement aux forces de la fédération, et effectueraient des frappes aériennes pendant une période de transition afin de permettre à la fédération de prendre le contrôle et de défendre les 51 % du territoire bosniaque qui lui ont été attribués dans le cadre du plan de paix. À l’inverse, si les musulmans rejetaient un accord, les États-Unis adopteraient une politique de « lift and leave », c’est-à-dire qu’ils lèveraient l’embargo sur les armes mais laisseraient autrement la fédération à ses propres moyens.

La route vers Dayton
Malgré une opposition considérable à la stratégie de fin de partie de la part du département d’État (le secrétaire d’État Warren Christopher s’inquiétant du fait que ni le Congrès ni les alliés n’accepteraient la voie militaire) et du Pentagone (où de nombreux responsables pensaient que la partition de la Bosnie s’avérerait la seule solution viable), le président a décidé début août de soutenir la position du NSC. Il a envoyé son conseiller à la sécurité nationale pour persuader les principaux alliés européens ainsi que Moscou que la nouvelle stratégie américaine était leur meilleure chance de résoudre l’imbroglio bosniaque. Le président a demandé à Lake de faire comprendre aux alliés qu’il s’engageait à suivre cette ligne de conduite – y compris la voie militaire – même si les États-Unis étaient contraints de la mettre en œuvre par eux-mêmes.

Le message de Lake a été bien accueilli dans les capitales alliées. Pour la première fois, les États-Unis avaient fait preuve de leadership sur cette question, et si beaucoup avaient des doutes sur le bien-fondé de la voie militaire, tous soutenaient la stratégie dans sa totalité comme le dernier meilleur espoir de mettre fin à la guerre en Bosnie.

Les réunions réussies de Lake en Europe ont jeté les bases des efforts ultérieurs de Richard Holbrooke pour forger un accord de paix. Dans ce domaine, Holbrooke a brillamment réussi. Aidée par une offensive croato-bosniaque très réussie (qui a inversé en quelques semaines les gains territoriaux serbes, qui sont passés des 70 % que Pale détenait depuis 1992 à moins de 50 %) et par une campagne de bombardement prolongée de l’OTAN qui a suivi le bombardement serbe de la place du marché de Sarajevo à la fin du mois d’août, l’équipe de négociation américaine a habilement exploité l’évolution de l’équilibre militaire des forces pour conclure les accords de paix de Dayton le 21 novembre. À la fin de 1995, le leadership américain avait transformé la Bosnie en un pays en paix relative, une paix imposée par 60 000 soldats des États-Unis et de l’OTAN. (Il est remarquable de constater que le problème qui a si longtemps paralysé les décideurs de l’OTAN – la vulnérabilité des troupes de la FORPRONU – a été résolu assez facilement. En décembre 1995, lorsque la mise en œuvre de Dayton a commencé, la plupart des troupes de la FORPRONU ont changé de casque et se sont instantanément transformées en soldats de l’IFOR. Ceux qui ne l’ont pas fait ont quitté la Bosnie sans opposition avec l’aide de l’OTAN.)

Les leçons pour le Kosovo?
Lorsque la crise dans la province serbe du Kosovo a éclaté au début de 1998, les hauts fonctionnaires américains, de Madeleine Albright à Richard Holbrooke, ont cherché dans le succès de la Bosnie des leçons sur la façon de traiter ce nouveau problème. Faisant valoir que les erreurs de la Bosnie ne se répéteraient pas, ils ont appelé à une réponse rapide de la communauté internationale aux dernières atrocités commises dans les Balkans, à un leadership américain vigoureux dès le départ et à une menace crédible pour soutenir les efforts diplomatiques visant à résoudre la crise. Chacun de ces éléments a joué un rôle important dans la résolution de l’énigme bosniaque au cours de l’été 1995.

Mais, comme l’a démontré le cas du Kosovo, ils n’ont pas été suffisants. En effet, outre un leadership américain concerté et l’établissement d’un lien entre la force et la diplomatie de manière à ce qu’elles se soutiennent mutuellement, le succès en Bosnie exigeait une vision claire de la manière dont le conflit devait être résolu ainsi qu’une volonté d’imposer cette vision aux parties. La stratégie de fin de partie a fourni la vision ; les efforts diplomatiques de Holbrooke ont produit un accord basé sur cette stratégie.

Voilà où le Kosovo diffère de la Bosnie. Alors que le leadership américain et la menace d’une force importante ont marqué les efforts internationaux pour résoudre ce conflit, il n’y a pas eu de vision claire de la façon dont le conflit pourrait prendre fin ni de volonté d’imposer cette vision si nécessaire. Pendant des mois, les diplomates américains ont cherché à élaborer un accord provisoire sur le statut futur de la province, accord qui accorderait une autonomie substantielle au Kosovo mais reporterait de trois ans la décision sur son statut définitif. En substance, cela repousse à plus tard la question fondamentale de l’indépendance éventuelle du Kosovo.

En outre, Washington n’a donné aucune indication qu’il était prêt à imposer la solution qu’il préférait, ni qu’il veillerait à ce que tout accord qui pourrait émerger des négociations soit appliqué en déployant la puissance de feu nécessaire de l’OTAN sur le terrain. Sans un plan clair pour le statut futur du Kosovo et une volonté visible de le faire respecter, la politique à l’égard du Kosovo risque de n’être guère plus que l’approche brouillonne qui a caractérisé la politique américaine en Bosnie dans sa période la moins efficace.