La signification de la révolution de 1800
Les élections démocratiques changent les titulaires de postes gouvernementaux et les politiques. Souvent, les changements de politiques représentent un changement d’accent. Parfois, ils sont plus importants, mais pas si radicaux que le parti vaincu ne peut pas les accepter facilement, au moins jusqu’à la prochaine élection. Mais occasionnellement, les partis politiques dans les régimes démocratiques deviennent profondément et amèrement opposés les uns aux autres parce que les partis sont convaincus que leurs adversaires menacent d’abandonner les principes les plus fondamentaux du pays.
Lorsque les partis politiques ont ces différences extrêmes, comment peut-on éviter la guerre civile ? Peut-on raisonnablement attendre de ceux qui sont au pouvoir avant les élections qu’ils cèdent pacifiquement leurs fonctions à des adversaires dont ils savent qu’ils mèneront des politiques non seulement imprudentes ou injustes, mais aussi totalement destructrices des fins mêmes de la communauté politique ? Le gouvernement en place doit-il respecter les résultats des élections et céder tranquillement le pouvoir à ces traîtres ? Ou, si c’est le parti contestataire qui a perdu l’élection, doit-il se contenter de laisser paisiblement au pouvoir des personnes qui ne sont pas seulement des adversaires partisans aux politiques désagréables, mais de dangereux ennemis du pays qui ne méritent pas d’être considérés comme des gouvernants légitimes ? Et si le résultat de l’élection était très serré et comprenait peut-être aussi (comme c’est généralement le cas lors d’élections serrées) un décompte des voix très contestable ? Pourquoi un parti au pouvoir ou un parti contestataire devrait-il accepter un résultat électoral défavorable déterminé par quelques décomptes de voix douteusement légitimes, lorsque des principes aussi importants sont en jeu ?
La toute première transition pacifique du pouvoir après des élections populaires âprement disputées par des partisans de principe s’est produite en Amérique, lors de la « Révolution de 1800 », après des élections qui ont donné au parti républicain dirigé par Thomas Jefferson le contrôle de la présidence et du congrès. Tant les républicains que leurs adversaires, le parti fédéraliste, estimaient que les principes fondamentaux de la démocratie étaient en jeu dans le conflit entre les deux partis.
Aujourd’hui, il est largement reconnu que l’expérience politique des États-Unis dans les années 1770 et 1780 – la conquête de l’indépendance, la rédaction de constitutions dans chacun des nouveaux États et l’établissement de la nouvelle Constitution fédérale de 1787 – fournit des leçons utiles sur la construction des démocraties libérales. Il est moins largement reconnu, mais non moins vrai, que l’expérience politique américaine des années 1790 offre des leçons utiles sur la mise en mouvement de la démocratie en développant un rôle publiquement respectable pour les partis politiques modernes. Sans cela, la démocratie est incomplète. La république américaine a été la première « nouvelle nation » et la première « démocratie émergente » du monde moderne. Ses expériences ressemblent à celles des démocraties émergentes ultérieures. La révolution électorale de 1800 montre que même des partis politiques qui se méfient profondément du caractère et des politiques de l’autre peuvent néanmoins accepter le résultat d’une élection qui remplace l’un de ces partis par l’autre. Cette expérience américaine est le premier exemple d’un transfert démocratique libéral pacifique du pouvoir politique. Même si l’étude de cette expérience ne peut fournir des solutions directement applicables à des expériences ultérieures en d’autres temps et lieux, elle nous apprend beaucoup sur les types de problèmes que les citoyens et les hommes politiques doivent s’attendre à devoir affronter lors de transferts contestés et source de divisions. Nous pouvons également apprendre beaucoup sur les types de principes qui peuvent être en jeu dans les conflits partisans démocratiques.
Pour leur part, les citoyens américains, en se rappelant leur propre expérience dans les années 1790, peuvent mieux apprécier les difficultés auxquelles sont confrontées les nouvelles démocraties, et peuvent mieux comprendre certains des faits de la vie humaine et politique qui font de la démocratie une espèce de gouvernement précieuse mais aussi rare et fragile. En effet, nous verrons qu’en ce qui concerne les partis politiques, les Américains ont peu de raisons d’être satisfaits de leur propre théorie et pratique actuelles. Sur ce point comme sur d’autres sujets politiques, la fondation américaine impose des normes élevées aux Américains eux-mêmes ainsi qu’aux démocrates d’autres pays. Toutes les démocraties sont des démocraties émergentes, en ce sens qu’elles risquent toujours de sombrer dans de mauvaises habitudes de pensée et d’action.
Quelques années après l’événement, Thomas Jefferson a décrit l’élection de 1800 (qui l’a fait président) comme « une révolution dans les principes de notre gouvernement » qui était tout à fait « aussi réelle que celle de 1776 l’était dans sa forme ». Mais en 1776, la révolution vers une forme républicaine de gouvernement indépendant de la Grande-Bretagne monarchique avait été violente – tant à l’intérieur qu’à l’extérieur – alors qu’en 1800, la révolution était pacifique. Il s’agissait en soi d’un changement révolutionnaire dans la manière dont les conflits politiques fondés sur des principes étaient normalement résolus. Mais Jefferson voulait dire plus que cela lorsqu’il décrivit 1800 comme une révolution dans « les principes du gouvernement ». Il voulait dire que le parti républicain avait introduit un nouvel ensemble de principes selon lesquels le gouvernement devait être administré, très différents des principes des fédéralistes. Comment ces deux changements révolutionnaires pouvaient-ils être compatibles ? Comment pouvait-il s’attendre à ce que le parti fédéraliste vaincu accepte pacifiquement des renversements de grandes politiques tant intérieures qu’extérieures ?
La Révolution de 1800 fut la première fois dans l’histoire de l’humanité que l’appel aux balles, longtemps admis, fut remplacé par l’appel aux bulletins de vote dans une telle compétition. Nous verrons que de nombreuses circonstances ont contribué à cet heureux résultat. Nous verrons également que les conflits politiques partisans peuvent reposer sur plusieurs types de principes politiques différents, certains plus et d’autres moins propices à la résolution non violente des conflits partisans. C’est la leçon la plus importante que les citoyens et les hommes d’État démocratiques doivent tirer de la Révolution américaine de 1800. Comme l’a dit Jefferson dans son premier discours inaugural, « toute différence d’opinion n’est pas une différence de principe ». De plus, comme le montre sa révolution partisane pacifique, toute différence de principe n’est pas une différence de principe politique fondamental. Tout principe partisan n’est pas un principe fondamental de la démocratie elle-même, pour lequel il faut se battre sans relâche, avec des balles si nécessaire. Dans tout débat démocratique partisan animé, il y a forcément une certaine confusion entre les principes fondamentaux de la démocratie et les opinions partisanes contradictoires (également appelées principes) sur ce qu’il faut faire. Mais la distinction entre ces deux types de principes doit être gardée à portée de vue par les citoyens et les hommes d’État démocratiques qui permettent ou encouragent les conflits politiques fondés sur des principes, tout en maintenant la possibilité d’une résolution pacifique de ces conflits. La Révolution de 1800 nous montre que le remplacement des balles par des bulletins de vote dans les conflits de principe politique exige que les parties en conflit évitent les principes illibéraux, embrassent les principes démocratiques partagés et identifient leurs partis avec des principes qui présentent des choix politiques importants à l’électorat mais ne présentent pas le choix d’abandonner les principes fondamentaux du gouvernement démocratique.
Le « terrorisme » des années 1790 : Prélude violent à un changement pacifique
Dans les années 1790, le nom de « Fédéraliste » est pris par les Américains qui avaient favorisé le remplacement des Articles de la Confédération (la première Constitution des États-Unis, adoptée pendant la guerre d’Indépendance) par la Constitution de 1787 (toujours en vigueur aujourd’hui). Les fédéralistes étaient les « amis de la Constitution », qui avaient travaillé pour la faire ratifier par des conventions dans chaque État et pour faire fonctionner le nouveau gouvernement après la ratification en 1788. Les opposants à la nouvelle Constitution étaient appelés « anti-fédéralistes ». Les « républicains » étaient ceux qui, quelques années plus tard, en 1791 et 1792, ont commencé à avoir de sérieux doutes sur l’administration du nouveau gouvernement, parce qu’ils le soupçonnaient de conduire le pays à adopter des politiques et des formes de gouvernement qui n’étaient pas vraiment républicaines, et qui menaçaient de défaire les acquis républicains de la Révolution et de la Constitution.
Sachant que les fédéralistes et les républicains en sont venus à se considérer mutuellement comme de sérieuses menaces pour l’avenir du pays, l’ampleur et la profondeur de l’animosité partisane apparue dans les années 1790 ne sont pas surprenantes. Elles sont néanmoins remarquables.
La guerre partisane a divisé les familles dans tous les États. Elle a également brisé des amitiés – peut-être plus particulièrement et de manière poignante l’amitié entre les collaborateurs révolutionnaires Thomas Jefferson de Virginie et John Adams du Massachusetts. Ils devinrent des candidats rivaux à la présidence en 1796 et 1800, le vice-président Adams, en tant qu’héritier présomptif, l’emportant en 1796, et Jefferson triomphant de manière plus convaincante et durable en 1800. Une autre victime notable de la guerre des partis fut le partenariat politique entre James Madison, de Virginie, et Alexander Hamilton, de New York, qui avaient collaboré pour œuvrer à la ratification de la Constitution, et étaient les principaux coauteurs des Federalist Papers (une série encore célèbre d’essais prônant et analysant la Constitution).
En 1813, Jefferson, à la retraite, se remémorant les années 1790, se souvient que les « discussions publiques » de cette décennie, « qu’elles concernent les hommes, les mesures ou les opinions, étaient menées par les partis avec une animosité, une amertume et une indécence, qui n’avaient jamais été dépassées. Toutes les ressources de la raison, et de la colère, étaient épuisées par chaque parti pour soutenir les siennes, et pour prostrer les opinions adverses. »
L’esprit de parti des années 1790 se déroulait au milieu de crises de politique étrangère, et impliquait les attitudes très conflictuelles des Américains envers la Grande-Bretagne et la France, les deux superpuissances de l’époque. Il n’est donc pas surprenant qu’elle ait inspiré de l’hostilité à l’encontre d’immigrants récents considérés comme soutenant le parti rival. Mais elle a également provoqué des incivilités entre d’anciens amis et des concitoyens de longue date. En 1796, Jefferson déplore l’atmosphère sociale à Philadelphie, la capitale temporaire de la nation pendant la planification et la construction du District of Columbia : « Des hommes qui ont été intimes toute leur vie traversent les rues pour éviter de se rencontrer et tournent la tête dans une autre direction, de peur d’être obligés de se toucher le chapeau. » Jefferson et George Washington ont cessé de communiquer entre eux près de trois ans avant la mort de Washington en décembre 1799. Jefferson (alors vice-président) n’a pas assisté aux funérailles de Washington et, en 1801, John Adams n’a pas assisté à la cérémonie d’investiture présidentielle de Jefferson (peut-être seulement parce qu’il n’avait pas été invité).
Les climats sociaux et politiques empoisonnés de Philadelphie étaient rendus plus mortels par les épidémies récurrentes de fièvre jaune. Même la façon appropriée de combattre cette maladie est devenue une question partisane, les républicains blâmant la maladie sur les conditions locales, et les fédéralistes la considérant comme une importation étrangère. (Les historiens pensent aujourd’hui que les deux théories médicales étaient en partie justes.) Les Américains ont également été perturbés par des paniques financières récurrentes au cours de la décennie. La première d’entre elles, qui coïncide avec la première campagne des partisans en 1792, survient après la nouvelle décourageante de l’humiliante défaite d’une armée américaine par les Indiens dans le territoire de l’Ohio, qui ont tué plus de 900 personnes sur une force de 1400. Ces événements étaient également liés aux conflits partisans, car les républicains reprochaient aux politiques fédéralistes les bulles financières spéculatives, et l’une des raisons de la défaite de l’armée dans l’Ohio s’est avérée être une mauvaise gestion des contrats d’approvisionnement. L’homme principalement responsable de cette mauvaise gestion était un spéculateur en certificats de dette du gouvernement, qui a été accusé (non sans raison) d’avoir déclenché la première panique financière, et qui a passé le reste de la décennie (jusqu’à sa mort en 1799) dans les dettes et en prison.
Le conflit partisan des années 1790 a porté non seulement l’argent mais aussi les scandales sexuels à l’attention du grand public. (Hamilton et Jefferson ont tous deux été touchés par ces derniers.) Il a alimenté et encouragé les révoltes violentes des contribuables et la répression armée de ces révoltes par le gouvernement fédéral. Il y a eu de violentes protestations publiques contre les politiques étrangères du gouvernement fédéral. Les conflits politiques étaient criminalisés ; chaque parti tentait d’affaiblir l’autre en poursuivant ses partisans pour diffamation séditieuse. Les imprimeurs d’écrits partisans sont également harcelés physiquement. Des bagarres éclatent dans la capitale entre des bandes de rue formées en fonction des partis. Il y eut au moins une bagarre entre deux membres du Congrès sur le parquet de la Chambre des représentants, et le président de la Chambre fut poignardé (mais pas tué) par son cousin après que le président eut trahi ses liens avec le parti républicain (et sa famille) en brisant une égalité cruciale en faveur des fédéralistes. Le célèbre duel au pistolet au cours duquel l’ancien secrétaire d’État fédéraliste au Trésor, Alexander Hamilton, a été tué par l’actuel vice-président républicain, Aaron Burr, en 1804, a été un contrecoup de la compétition partisane des années 1790. À la fin des années 1790, il était question dans les deux partis de se désunir afin d’éviter tout compromis avec l’opposition, et d’organiser une attaque ou une résistance armée.
Après avoir repris leur correspondance en 1812, Jefferson et Adams ont écrit sur le « terrorisme » en Amérique dans les années 1790, c’est-à-dire la tentative d’un parti d’intimider l’autre pour le soumettre. (Le mot a été introduit en anglais après avoir été inventé en français par les partisans de telles tactiques pendant la Révolution française). Jefferson affirma que les républicains avaient été le seul parti soumis à des tactiques terroristes, sous la forme des lois sur les étrangers et la sédition adoptées par le Congrès contrôlé par les fédéralistes en 1798, lois qui autorisaient le président (alors Adams) à expulser les étrangers dangereux et qui criminalisaient « les écrits faux, scandaleux et malveillants contre le gouvernement ». Mais Adams lui fit rapidement remarquer que les fédéralistes aussi s’étaient sentis terrorisés, par exemple par la violence des rebelles fiscaux en 1794 et 1799, et par les grandes foules antigouvernementales indisciplinées dans la capitale, qui en 1793 « menaçaient de traîner Washington hors de sa Maison, et de faire une révolution dans le gouvernement, ou de le contraindre à déclarer la guerre en faveur de la Révolution française et contre l’Angleterre », et qui, en 1799, ont fait en sorte que le propre foyer présidentiel d’Adams se sente si menacé qu’Adams « a jugé prudent et nécessaire d’ordonner que des coffres d’armes du bureau de la guerre soient apportés par des ruelles et des portes dérobées » pour se préparer à défendre le foyer présidentiel.
Après la révolution électorale de 1800, les fédéralistes et les républicains ont continué à se marteler pendant quelques années, sur le plan rhétorique et électoral. Cependant, la victoire républicaine de 1800 n’a jamais été sérieusement menacée d’être renversée, de sorte que la guerre partisane a été atténuée par la satisfaction des républicains d’avoir gagné la guerre et par la sombre prise de conscience des fédéralistes de l’avoir perdue. Cette prise de conscience des fédéralistes et les terribles animosités qui ont dominé les élections pendant plusieurs années jusqu’en 1800 rendent d’autant plus remarquable le fait que les élections de 1800 aient abouti à une transition pacifique du pouvoir. Il aurait été moins surprenant que la Révolution de 1800, comme d’autres révolutions partisanes à travers l’histoire, ait été violente en elle-même, et qu’elle ait été suivie sinon d’exécutions et d’exils, du moins d’un harcèlement économique, social et politique à long terme, d’une exclusion et d’une punition des partisans vaincus.
Le caractère du gouvernement moderne des partis
Avant de se tourner vers l’histoire politique des années 1790 afin de voir pourquoi ce « terrorisme » a surgi et comment la « Révolution de 1800 » pacifique s’est produite malgré lui, il sera utile de réfléchir à la nature de la politique moderne des partis de manière plus générale. Nous pouvons mieux apprécier les pensées et les actions des premiers politiciens partisans modernes si nous les examinons dans ce contexte.
Bien que les partis politiques soient aussi vieux que la politique, le gouvernement des partis – la pratique ouvertement reconnue et publiquement respectable des partis organisés pour se disputer les postes sur une longue période, ainsi que le droit présumé de ces partis d’influencer ou de contrôler la politique du gouvernement – est un développement beaucoup plus récent, qui est né de l’expérience politique anglaise et américaine aux XVIIe et XVIIIe siècles. C’est aussi un développement qui est loin d’être aussi naturel ou direct que sa familiarité actuelle pourrait le suggérer.
Même aujourd’hui, la normalisation des partis politiques – l’acceptation publique des partis comme des moyens respectables d’organiser les conflits et les choix politiques – reste incomplète, même si elle est devenue une seconde nature. Cela a été vrai dans tous les régimes modernes, totalitaires comme démocratiques. Il existe des différences importantes entre les régimes totalitaires et démocratiques sur cette question de l’acceptation publique du rôle des partis politiques, mais il y a aussi cette similitude très importante : même dans les régimes totalitaires modernes, où le parti unique au pouvoir est compris et traité comme supérieur à la constitution et au gouvernement légitimement constitué, ce parti reste plus caché et moins public que le gouvernement. Dans les démocraties libérales, l’hésitation à identifier complètement le pouvoir gouvernemental légitime avec le pouvoir des partis politiques est encore plus évidente. Dans ces régimes, même lorsqu’un parti est hégémonique, les gouvernements restent généralement non seulement très distincts, mais aussi plus dignes et respectables que les partis, et il existe une méfiance publique à l’égard des partis, de la politique de parti et des politiciens de parti.
Parfois – comme dans de nombreuses démocraties libérales au cours du dernier quart du XXe siècle – cette méfiance devient trop exagérée et malsaine, ce qui fait que les partis semblent complètement inutiles pour beaucoup de bons citoyens. En Amérique, cette méfiance extrême et malsaine à l’égard des partis politiques – qui persiste aujourd’hui dans de nombreux milieux – est née de la réaction « progressiste » face à la corruption des partis politiques à la fin du XIXe siècle et au début du XXe siècle. Il est important de comprendre que cette attitude progressiste est très différente de la méfiance à l’égard des partis dont faisaient preuve les fondateurs américains. Aujourd’hui, les Américains ont généralement plus besoin de réapprendre les avantages que de s’attarder sur les inconvénients des partis politiques. Mais il serait étrange que la méfiance à l’égard des partis disparaisse complètement, car dans la politique démocratique libérale, il y a quelque chose d’intrinsèquement suspect à ce qu’un parti – par définition une partie de la communauté, quelle que soit son importance – prétende avoir des connaissances ou des capacités supérieures. Ainsi, alors que le rejet total de la politique des partis est dangereux, l’incomplétude de l’acceptation publique de la politique des partis est compréhensible, et peut être compatible avec une appréciation saine des avantages du parti pour la démocratie moderne.
En reconnaissant ce caractère toujours discutable des partis politiques, nous pouvons mieux comprendre pourquoi le premier établissement des partis politiques en tant que dispositifs politiques normaux et plus ou moins respectables n’a pas été facile, et pourquoi il a été difficile d’initier le gouvernement des partis dans de nombreuses nouvelles démocraties.
La nature paradoxale et biface des partis politiques modernes
Souligner cette difficulté dans la naissance du gouvernement des partis ne signifie pas que nous devons adopter l’opinion condescendante selon laquelle les partisans des années 1790 improvisaient une façon d’organiser le conflit politique qu’ils ne comprenaient pas du tout. Les historiens sont généralement trop enclins à conclure que ces premiers partisans tâtonnaient simplement dans l’obscurité, totalement ignorants de l’utilité des partis politiques. Les historiens qui en arrivent à cette conclusion ont manifestement manqué un fait important concernant la nature des partis politiques dans les démocraties libérales, aujourd’hui comme dans le passé. Aujourd’hui, si nous évitons un dégoût progressiste ou puriste pour les partis politiques, nous avons tellement l’habitude de les accepter – et les politologues nous haranguent en tout cas pour qu’ils les acceptent – que nous oublions facilement à quel point cette acceptation est étrange. Ce qui s’est passé, ce n’est pas que nous ayons dépassé les attitudes anti-partis prétendument « immatures » des premiers partisans, mais que nous ayons oublié certaines des raisons pour lesquelles les citoyens démocratiques continuent d’avoir deux avis sur les partis.
En outre, en supposant la supériorité de notre acceptation plus facile des partis, nous oublions comment l’acceptation publique de la concurrence des partis, dans la mesure où cette acceptation est partagée par les partisans eux-mêmes, exige un paradoxe au sein des partis. Il exige que ces partis aient en leur sein deux tendances différentes et potentiellement conflictuelles : une tendance à la défense des principes et une tendance au compromis. Dans les démocraties libérales, il y a toujours quelque chose de maladroitement contradictoire dans les positions de base adoptées par les grands partis, car ils doivent sincèrement défendre et insister sur des principes qui ne peuvent faire l’objet de compromis, tout en se soumettant à la règle démocratique selon laquelle les principes de leur parti ne peuvent gouverner le pays que s’ils sont soutenus par les électeurs. Il n’est pas facile d’adopter ou de maintenir une position de partisan sincère et respectueux des principes tout en étant un partisan tout aussi sincère d’un système de partis dans lequel votre parti pourrait perdre. Il est assez facile d’être accommodant envers ses adversaires s’il n’y a pas de principes en jeu et qu’il ne s’agit que d’un compromis entre divers intérêts, mais dès que des principes sont en jeu, l’accommodement de l’opposition devient plus difficile à justifier. Cependant, l’effort en vaut la peine, et il devient plus facile si des distinctions précises sont faites entre les types de principes qui devraient et ne devraient pas faire l’objet d’un débat partisan.
Les partis politiques qui réussissent ont deux côtés : ils ont besoin d’organisations – c’est-à-dire de réseaux de militants et d’intérêts de soutien – et ils ont également besoin d’opinions, sur les personnes, les principes et les politiques. La définition succincte de Benjamin Disraeli le montre bien : « Le parti est une opinion organisée ». Les partis potentiels qui ne sont que des ensembles d’opinions, sans cette organisation et sans la volonté de gagner des élections en formant des coalitions d’intérêts, ressembleront davantage à des clubs de discussion. Les partis sans principes ni opinions politiques, même s’ils peuvent contribuer à la formation de coalitions d’intérêts, seront incapables de s’élever au-dessus de la politique des factions intéressées, de sorte qu’à long terme, ils risquent de perdre l’intérêt du public et seront méprisés comme de simples partis d’intérêts, des cliques ou des copains. Lorsque les partis se réduisent à de simples partis « accommodants », orientés vers le clientélisme, ils peuvent facilement rater leur chance d’obtenir un soutien populaire suffisant pour former des coalitions gouvernementales durables. Si leur rhétorique devient une « simple » rhétorique, un simple service du bout des lèvres, ils perdent l’une de leurs principales raisons d’être – et risquent de transformer la méfiance naturelle et instinctive du public à l’égard de la politique des partis en un dégoût contre nature et aliénant. Ainsi, s’il est important que les partis apprennent à accepter les compromis et à se concentrer en partie sur le maintien des coalitions d’intérêts qui les soutiennent, il est tout aussi important que les grands partis restent des partis de principe. Si les bulletins de vote remplacent les balles en réduisant complètement la signification du scrutin à des choix entre des intérêts économiques privés facilement compromis, alors une partie de l’objectif du scrutin est perdue.