Yhdysvallat kieltäytyi yli neljän vuoden ajan Jugoslavian hajoamisen ja sodan puhkeamisen jälkeen ensin Kroatiassa ja sitten Bosniassa ottamasta johtoasemaa väkivallan ja konfliktin lopettamiseksi. Vaikka monet ovat kirjoittaneet kaunopuheisesti ja intohimoisesti selittääkseen Washingtonin – ja länsimaiden – epäonnistumisen etnisten puhdistusten, keskitysleirien ja satojentuhansien siviilien joukkomurhien pysäyttämisessä, vain harva on tutkinut, miksi Yhdysvallat lopulta kesällä 1995 otti johtavan roolin Bosnian sodan lopettamiseksi.
Yksi merkittävä poikkeus on Richard Holbrooke, joka kertoo kirjassaan Sodan lopettaminen (To End a War) omasta ratkaisevasta panoksestaan Daytonin rauhansopimusten neuvottelemiseen. Holbrooken kertomus jättää kuitenkin epäselväksi, mikä hänen oman välittäjäroolinsa lisäksi selittää käänteen Yhdysvaltain politiikassa, mukaan lukien kriittinen päätös ottaa johtava rooli sodan lopettamispyrkimyksissä. Tämän päätöksen perusteella Holbrooke ryhtyi myöhemmin neuvottelemaan.
Millä sitten selitetään Clintonin hallinnon elokuussa 1995 tekemä päätös puuttua vihdoin ja viimein päättäväisesti Bosniaan? Miksi, kun lukuisat aiemmat yritykset puuttua Bosniaan olivat toteutukseltaan puolivillaisia ja päättyneet epäonnistumiseen? Vastaus on monimutkainen ja sisältää selityksiä kahdella eri tasolla. Ensinnäkin poliittisella tasolla Clintonin hallinnon Bosnia-strategialle ominainen päivittäinen kriisinhallinta oli menettänyt käytännössä kaiken uskottavuutensa. Oli selvää, että tapahtumat paikan päällä ja päätökset liittoutuneiden pääkaupungeissa sekä Capitolin kukkulalla pakottivat hallinnon etsimään vaihtoehtoista ratkaisua.
Toiseksi poliittisen päätöksentekoprosessin tasolla presidentti rohkaisi kansallista turvallisuusneuvonantajaansa ja esikuntaansa kehittämään kauaskantoisen ja kokonaisvaltaisen Bosnian-strategian, jossa hylättiin aiempien ponnistelujen asteittainen lähestymistapa. Tämän prosessin tuloksena päästiin yhteisymmärrykseen rohkeasta uudesta strategiasta, jonka tarkoituksena oli saattaa Bosnian kysymys päätökseen vuonna 1995, ennen kuin presidentinvaalien politiikka olisi ehtinyt puuttua asiaan ja saada aikaan taipumuksen välttää sellaista riskinottoa, jota Bosnian kysymyksen ratkaiseminen edellyttäisi.
Murtumispiste
Vaikka Yhdysvaltain Bosnia-politiikan kehittyminen, mukaan luettuna Clintonin hallinnon ahdinkotilanne kesällä 1995, on suhteellisen hyvin tiedossa, niin ei kuitenkaan ole tiedossa, mitä yksityiskohtia hallinnon päätöksentekoon liittyneestä päätöksentekoprosessista oli kyseisenä ajanjaksona. Uusien laajojen tutkimusten, mukaan lukien lukuisat keskeisten osallistujien haastattelut, perusteella on nyt mahdollista alkaa täyttää joitakin kriittisiä yksityiskohtia siitä, miten hallinto päätyi elokuussa 1995 tekemäänsä päätökseen. Vaikka vain harva tajusi sitä vuoden alussa, vuosi 1995 osoittautuisi ratkaisevaksi vuodeksi Bosnian tulevaisuuden kannalta. Tämä muutos johtui Bosnian serbijohdon maaliskuun alussa tekemästä päätöksestä, jonka mukaan sodan neljäs vuosi olisi sen viimeinen. Bosnian serbien tavoite oli selvä: sodan lopettaminen ennen seuraavan talven tuloa. Strategia oli yksinkertainen, vaikka sen toteutus olikin röyhkeä. Ensinnäkin laajamittainen hyökkäys kolmeen itäiseen muslimien erillisalueeseen Srebrenicaan, Zepaan ja Gorazdeen – kukin niistä oli kansainvälinen ”turvallinen” alue, jota suojeli kevyesti YK:n symbolinen läsnäolo – valloittaisi nopeasti nämä muslimien etuvartioasemat serbien hallinnassa olevalla Bosnian alueella. Seuraavaksi huomio siirtyisi Bihaciin – neljänteen eristettyyn erillisalueeseen Luoteis-Bosniassa – joka vallattaisiin Kroatian serbijoukkojen avustuksella. Lopuksi, kun muslimit olisivat pakosalla, Sarajevosta tulisi suuri palkinto, ja sen valtaaminen syksyllä päättäisi sodan.
Seuraavat kirjat
-
Eurooppa 2030
Suomentanut Daniel Benjamin.2010
-
Kansanrauha Kyproksella
Tekijä Alexandros Lordos, Erol Kaymak ja Nathalie Tocci2009
Synergia vs. Vaikutusalueet yleiseurooppalaisessa avaruudessa
2009
Petos Srebrenicassa
Kun Bosnian serbien strategia kehittyi kevään ja kesän mittaan, 20 000 sotilaan vahvuinen U.YK:n suojelujoukot Bosniassa kohtalokkaaseen dilemmaan. UNPROFOR voisi aktiivisesti vastustaa Bosnian serbien pyrkimyksiä ja asettua sodan muslimiuhrien puolelle. Tämä merkitsisi kuitenkin sitä, että YK:n rauhanturvaamiselle ominainen tasapuolisuus uhrattaisiin. Vaihtoehtoisesti UNPROFOR voisi säilyttää paljon kehutun puolueettomuutensa ja rajoittaa roolinsa humanitaaristen avustustarvikkeiden ja -laitosten suojeluun. Mutta tällöin muslimit joutuisivat käytännössä kohtaamaan Bosnian serbien hyökkäyksen käytännössä suojattomina.
Washingtonin preferenssi oli selvä. Se vaati toistuvasti, että YK:n joukot joko pysäyttävät Bosnian serbien viimeisimmän hyökkäyksen tai ainakin suostuvat Naton ilmaiskuihin serbijoukkojen rankaisemiseksi ja ”turvallisten” alueiden suojelemiseksi. Useimmat eurooppalaiset liittolaiset olivat eri mieltä. Toisin kuin Yhdysvallat, monet eurooppalaiset olivat asettaneet joukkonsa vaaraan osallistumalla YK:n operaatioon sillä edellytyksellä, että niiden osallistuminen rajoitettaisiin tiukasti humanitaariseen mandaattiin. Kun toukokuun 1995 lopulla tehdyt rajoitetut ilmaiskut johtivat lähes 400 rauhanturvaajan joutumiseen panttivangeiksi, YK:ssa ja joukkoja lähettäneiden maiden keskuudessa syntyi nopeasti yksimielisyys siitä, että vaikka Naton ilmaiskut olisivat kuinka rajoitettuja, niistä olisi enemmän haittaa kuin hyötyä. YK:n joukot palaisivat ”perinteisiin rauhanturvaamisperiaatteisiin”. Tämä antoi Bosnian serbeille ei niinkään hienovaraisen viestin siitä, että he olivat nyt vapaita noudattamaan haluamaansa strategiaa. Tähän ”etniseksi puhdistukseksi” kutsuttuun strategiaan kuului murhien, raiskausten, karkotusten ja vangitsemisten laajamittainen käyttäminen muslimien ja kroaattien karkottamiseksi alueelta, jonka Bosnian serbit halusivat itselleen.
Ivo H. Daalder
Presidentti – Chicago Council on Global Affairs
Bosnian serbit panivat strategiansa täytäntöön kauhistuttavin tuloksin. Heinäkuussa serbijoukot suuntasivat huomionsa Srebrenicaan, pieneen kylään Serbian itärajan tuntumassa, joka oli täyttynyt noin 60 000 muslimipakolaisesta. Juuri siellä YK:n silloinen komentaja, ranskalainen kenraali Philippe Morillon, oli kaksi vuotta aiemmin ottanut YK:n lopullisen kannan ja julistanut tuolloin: ”Olette nyt YK:n suojeluksessa….. En koskaan hylkää teitä.” Huolimatta siitä, että YK:n lippu liehui erillisalueen yllä, Bosnian serbien hyökkäys heinäkuussa 1995 ei kohdannut YK:n vastarintaa maassa tai ilmasta käsin. Kymmenissä päivissä kymmenettuhannet muslimipakolaiset virtasivat muslimien hallitsemaan Tuzlan kaupunkiin. Pakolaisvirrasta puuttui yli 7000 eri-ikäistä miestä, jotka oli teloitettu kylmäverisesti – joukkomurha, jollaista ei ollut nähty Euroopassa sitten toisen maailmansodan lopun.
”Ei enää nuppineulanpistoja ”Srebrenica oli länsimaiden suurin häpeä, sillä jokainen 7 079 menetetystä ihmishengestä korosti sitä, että emme olleet kyenneet toimimaan hyvissä ajoin, jotta tämä Bosnian sodan suurin yksittäinen joukkotuho olisi voitu estää. Syyllisyys sai Yhdysvaltojen ja sen tärkeimpien liittolaisten korkea-arvoiset edustajat sopimaan Lontoossa muutamaa päivää myöhemmin, että Nato ottaisi Gorazdessa voimakkaasti kantaa puolustamalla kaupungin siviiliväestöä. (Tämä päätös ulotettiin myöhemmin koskemaan kolmea muuta jäljellä olevaa ”turvallista” aluetta: Bihacia, Sarajevoa ja Tuzlaa; Zepa oli aiemmin kaatunut Bosnian serbeille). Liittoutuneet sopivat, että Gorazdeen kohdistuvaan hyökkäykseen tai siihen kohdistuvaan uhkaan vastattaisiin ”merkittävällä ja päättäväisellä” ilmakampanjalla. ”Enää ei tehdä pistemäisiä iskuja”, ulkoministeri Warren Christopher julisti. Muutamaa päivää myöhemmin Pohjois-Atlantin neuvosto työsti ilmakampanjan viimeiset operatiiviset yksityiskohdat ja siirsi Naton sotilaskomentajille päätöksen iskujen toteuttamisajankohdasta.
Breaking Out of the Box
Yhdysvallat ja sen liittolaiset olivat heinäkuun loppuun mennessä tilanteessa, joka vaati yhteisiä toimia. Yhdysvaltain politiikalle konfliktin alusta lähtien ominainen strategia, jossa selvittiin mutkitellen, ei selvästikään ollut enää toteuttamiskelpoinen. Presidentti teki johtaville neuvonantajilleen selväksi, että hän halusi päästä ulos siitä laatikosta, jossa Yhdysvaltain politiikka oli. Tämä laatikko oli syntynyt toteuttamiskelvottomasta diplomaattisesta strategiasta, jossa serbien presidentille Slobodan Milosevicille tarjottiin yhä suurempia myönnytyksiä vain saadakseen Bosnian serbit neuvottelupöytään, pitkäaikaisesta kieltäytymisestä lähettää Yhdysvaltain joukkoja maahan, liittoutuneiden vastarinnasta voimankäyttöä kohtaan niin kauan kuin heidän joukkojaan voitiin ottaa panttivangeiksi, Yhdistyneiden Kansakuntien johto, joka vaati ”perinteisiä rauhanturvaamisperiaatteita”, vaikka sota riehui; ja Yhdysvaltain kongressi, joka halusi ottaa moraalisen yliotteen poistamalla yksipuolisesti Bosnian hallitusta koskevan aseidenvientikiellon ottamatta kuitenkaan vastuuta sen seurauksista.
Clintonin hallinto oli ollut tässä tilanteessa ennenkin. Vuoden 1993 alussa se hylkäsi Vance-Owenin rauhansuunnitelman; toukokuussa 1993 se yritti myydä politiikkaa, jonka mukaan aseidenvientikielto kumottaisiin ja tehtäisiin ilmaiskuja samalla kun muslimeja aseistettaisiin; ja vuonna 1994 se oli toistuvasti yrittänyt saada liittolaiset tukemaan strategisia ilmaiskuja. Joka kerta uusi politiikka hylättiin tai hyllytettiin, ja vaiheittainen, kriisinhallintaan perustuva lähestymistapa korvattiin jälleen kerran toteuttamiskelpoisen lähestymistavan sijasta sodan lopettamiseksi.
Miksi kesä 1995 oli erilainen? Miksi nyt syntyi vankka yksimielisyys yhteisestä strategiasta, vaikka Clintonin hallinto oli vältellyt sitä yli kahden vuoden ajan? Vastaus on osittain Srebrenican kauhut – tunne siitä, että tällä kertaa Bosnian serbit olivat menneet liian pitkälle. Näin oli varmasti Pentagonissa, jossa puolustusministeri William Perry ja JCS:n puheenjohtaja John Shalikashvili ottivat johtoaseman ja ajoivat sellaista voimakasta ilmakampanjaa, josta Lontoossa lopulta sovittiin. Todellinen syy oli kuitenkin tuntuva tunne siitä, että Bosnia oli syöpä, joka söi Yhdysvaltojen ulkopolitiikkaa, kuten Clintonin kansallisen turvallisuuden neuvonantaja Anthony Lake sanoi. Yhdysvaltojen uskottavuutta ulkomailla heikensivät tuntuvasti Bosnian tapahtumat ja se, että Yhdysvallat ja Nato eivät onnistuneet lopettamaan niitä. Kun presidentinvaaleihin oli hieman yli vuosi aikaa, erityisesti Valkoinen talo tunsi tarvetta löytää ulospääsykeino.
Presidentti vaati ulkopoliittiselta tiimiltään ulospääsyä kesäkuussa 1995. Kansallisen turvallisuusneuvoston esikunnan johdolla ja Madeleine Albrightin (joka oli tuolloin Yhdysvaltain suurlähettiläs Yhdistyneissä Kansakunnissa) vahvalla tuella kehitettiin Yhdysvaltain ensimmäinen johdonmukainen Bosnia-strategia. Tässä strategiassa yhdistettiin ensimmäistä kertaa voima ja diplomatia tavalla, joka poistaisi Washingtonia niin pitkään kuristaneen poliittisen umpikujan. Presidentti ja hänen korkeimmat neuvonantajansa keskustelivat siitä kolmen päivän aikana elokuussa, ja kun Clinton hyväksyi sen, siitä tuli perusta diplomaattiselle voitolle Daytonissa kolme kuukautta myöhemmin.
Lake puskee prosessia
Kun otetaan huomioon Bosnian pahenevat julmuudet ja kasvava tyytymättömyys Yhdysvaltain politiikkaan, miten hallinto siirtyi vuoden 1994 lamaannuksesta rakentavaan rooliin loppuvuodesta 1995? Toukokuussa 1995 Tony Lake alkoi ensimmäisen kerran pohtia, miten Yhdysvaltojen Bosnia-politiikkaa voitaisiin muuttaa tuottavampaan suuntaan. Hän alkoi tavata epävirallisesti kansalliseen turvallisuusneuvostoonsa kuuluvia avainhenkilöitä (mukaan lukien hänen sijaisensa Sandy Berger ja hänen tärkeimmät Bosnia-avustajansa Sandy Vershbow ja Nelson Drew) pohtimaan, miten Yhdysvallat voisi auttaa muuttamaan sodan kulkua.
Pitkään oli ollut selvää, että edistyminen kohti neuvotteluratkaisua oli mahdollista vain, jos Bosnian serbit ymmärtäisivät, että diplomaattisen ratkaisun puuttuminen tulisi heille kalliiksi. Yhdysvallat ja sen kontaktiryhmäkumppanit (Iso-Britannia, Ranska, Saksa ja Venäjä) olivat lähes vuoden ajan pyrkineet painostamaan Paleessa päämajaansa pitävää Bosnian serbijohtoa suostumaan vakavien neuvottelujen aloittamiseen vakuuttamalla Miloševićin lopettamaan taloudellisen ja erityisesti sotilaallisen avun Bosnian serbeille. Vaikka Milosevicille tarjottiin erilaisia kannustimia (muun muassa suoria neuvotteluja Yhdysvaltojen kanssa ja YK:n talouspakotteiden keskeyttämistä), hän ei koskaan noudattanut niitä.
Näin ollen sotilaallinen painostus – voimankäytön uhka tai tosiasiallinen käyttö Bosnian serbejä vastaan – jäi ainoaksi todelliseksi keinoksi saada Pale vakuuttuneeksi siitä, että diplomaattinen ratkaisu oli sen etujen mukaista. Silti yli kaksi vuotta kestänyt yritys vakuuttaa Naton liittolaiset tästä tosiasioista ei ollut johtanut mihinkään. Lontoo, Pariisi ja muut liittolaiset olivat joka käänteessä vastustaneet sellaisia voimatoimia, joita tarvittiin todellisen vaikutuksen aikaansaamiseksi Bosnian serbijohtoon. Epävirallisissa keskusteluissaan Vershbow ja Drew ehdottivat, että ainoa keino tämän vastarinnan voittamiseksi oli riskien tasaaminen toisaalta Yhdysvaltojen ja toisaalta niiden liittolaisten välillä, joilla oli joukkoja maassa. Tämä voitaisiin saavuttaa joko sijoittamalla Yhdysvaltain joukkoja eurooppalaisten joukkojen rinnalle tai pakottamalla YK:n joukot vetäytymään. Koska presidentti oli johdonmukaisesti sulkenut pois amerikkalaisten maajoukkojen lähettämisen Bosniaan muutoin kuin rauhansopimuksen toimeenpanon tukemiseksi, Bosnian serbeihin voitaisiin kohdistaa merkittävää sotilaallista painostusta vain UNPROFOR-joukkojen vetäytymisen jälkeen. Lake yhtyi tähän arvioon ja ehdotti, että hänen esikuntansa alkaisi työstää ”vetäytymisen jälkeistä” strategiaa – toimia, joihin Yhdysvaltojen tulisi ryhtyä UNPROFORin poistuttua.
UNPROFOR esteenä
Kansallisen turvallisuusneuvoston johtopäätös, jonka mukaan YK-joukot olivat pikemminkin osa Bosnian ongelmaa kuin osa ratkaisua, oli sama kuin Madeleine Albrightilla, joka oli pitkään ollut Clintonin hallinnon tärkein Bosnian-asiantuntija. Kesäkuussa 1995 hän esitti jälleen kerran asiansa ja esitti Clintonille kiihkeästi perustellun muistion, jossa kehotettiin tekemään uusia ilmaiskuja, jotta Bosnian serbit saataisiin neuvottelupöytään. Albrightin muistiossa todettiin, että jos ilmaiskut vaativat UNPROFORin vetäytymistä, niin olkoon niin. Presidentti oli samaa mieltä hänen perustelujensa kanssa, sillä hän itse oli alkanut nähdä UNPROFORin muodostavan esteen Bosnian ratkaisulle. Kuten Clinton hyvin tiesi, YK:n joukot olivat syynä siihen, että liittoutuneet vastustivat paitsi ilmaiskuja myös Bosnian asevientikiellon poistamista, joka oli käytännössä estänyt hallitusta käyttämästä oikeuttaan itsepuolustukseen.
Juuri kun Valkoinen talo ja Albright tulivat siihen tulokseen, että UNPROFOR-joukkojen oli ehkä lähdettävä mieluummin ennemmin kuin myöhemmin, ulko- ja puolustusministeriön korkea-arvoiset virkamiehet alkoivat olla yhä huolestuneempia seurauksista, joita YK:n vetäytymisellä Bosniasta olisi. Erityisesti he olivat huolissaan siitä, että UNPROFORin vetäytyminen edellyttäisi jopa 25 000 amerikkalaisen sotilaan lähettämistä avustamaan vetäytymisessä, mihin hallinto oli sitoutunut joulukuussa 1994. Holbrooke kertoo olleensa ”ällistynyt” ja Christopher ”hämmästynyt” siitä, miten Yhdysvallat näytti olevan sitoutunut tähän ”rohkeaan ja vaaralliseen” suunnitelmaan. Sen sijaan, että olisi keskitytty siihen, miten Bosnian tilanne voitaisiin ratkaista, ulkoministeriö ja puolustusministeriö kehottivat Yhdysvaltoja olemaan tekemättä mitään sellaista, joka pakottaisi liittolaiset päättämään, että UNPROFORin lähdön aika oli koittanut. Sen sijaan painopisteen tulisi olla YK-joukkojen pitämisessä paikallaan, vaikka se merkitsisi liittoutuneiden toiveiden noudattamista siitä, ettei enää tehtäisi ilmaiskuja Bosnian serbien sotilaallisen etenemisen pysäyttämiseksi tai tarjottaisi uusia myönnytyksiä Milosevicille, jotta Pale saataisiin pala palalta neuvottelupöytään.
Loppupelistrategia
Kun otetaan huomioon ulko- ja puolustusministeriöiden kanta tähän kysymykseen, Anthony Lake oli kriittisen valinnan edessä. Hän saattoi hyväksyä sen, ettei ollut yksimielisyyttä mistään muusta kuin siitä, että jatkettaisiin politiikkaa, jossa jatketaan mutkittelua, tai hän saattoi luoda uuden strategian ja saada presidentin tukemaan yhteisiä ponnisteluja Bosnian kysymyksen ratkaisemiseksi vakavasti ja lopullisesti. Koska Lake oli yli kahden vuoden ajan hyväksynyt konsensuksen tarpeen politiikan perustaksi ja sen seurauksena epäonnistunut edistämään asiaa, hän päätti nyt, että oli tullut aika tehdä oma poliittinen aloitteensa. Presidentin ilmeinen halu uuteen suuntaan vahvisti häntä tässä päättäväisyydessä.
Kesäkuun lopun lauantaiaamuna Lake ja hänen johtavat NSC-avustajansa kokoontuivat länsisiiven toimistoonsa intensiiviseen, neljä tuntia kestäneeseen keskusteluun siitä, mitä Bosniassa pitäisi tehdä. Pian päästiin yksimielisyyteen kolmesta toimivan strategian keskeisestä näkökohdasta. Ensinnäkin UNPROFORin olisi lähdettävä. Sen tilalle tulisi joko uudet Naton joukot, jotka lähetettäisiin valvomaan rauhansopimuksen ehtojen noudattamista, tai Yhdysvaltojen ja Naton yhteiset sotilaalliset toimet, jotka YK:n läsnäolo oli tähän asti estänyt. Toiseksi, jos osapuolten välillä saataisiin aikaan sopimus, oli selvää, että sellainen sopimus ei voisi täyttää kaikkia oikeudenmukaisuutta koskevia vaatimuksia. Diplomaattinen ratkaisu, joka kumoaisi kaikki Bosnian serbien saavutukset, ei yksinkertaisesti ollut mahdollinen. Kolmanneksi poliittisen sopimuksen aikaansaamiseksi tehtyjen viimeisten ponnistelujen onnistuminen riippuisi ratkaisevasti siitä, voitaisiinko osapuolia uhata merkittävillä voimakeinoilla. Viimeiset kolme vuotta olivat osoittaneet, että ilman mahdollisuutta ratkaisevaan voimankäyttöön osapuolet pysyisivät tinkimättöminä ja heidän vaatimuksensa maksimalistisina.
Lake pyysi Vershbow’ta laatimaan strategia-asiakirjan tämän keskustelun pohjalta. Kansallinen turvallisuusneuvonantaja kertoi presidentille myös ajattelunsa suunnan. Hän kysyi erityisesti Clintonilta, pitäisikö hänen edetä tällä tiellä tietäen, että presidentinvaalivuonna Yhdysvallat joutuisi sitoutumaan merkittäviin sotilaallisiin voimavaroihin joko sopimuksen toimeenpanemiseksi tai sotilaallisen voimasuhteen muuttamiseksi kentällä. Clinton kehotti Lakea jatkamaan ja osoitti, että status quo ei ollut enää hyväksyttävissä.
Vershbow’n asiakirjassa esitettiin Bosnian ”loppupelin strategia” – näin korostettiin sekä sen kokonaisvaltaista luonnetta että sen tavoitetta lopettaa poliittinen umpikuja Washingtonissa. Strategiassa ehdotettiin viimeisiä ponnisteluja osapuolten hyväksymän poliittisen ratkaisun aikaansaamiseksi. Tällaisen ratkaisun, joka perustui kontaktiryhmän vuoden 1994 suunnitelmaan, pääpiirteisiin kuului: Bosnian suvereniteetin ja alueellisen koskemattomuuden tunnustaminen nykyisten rajojensa sisällä; Bosnian jakaminen kahteen kokonaisuuteen – Bosnian serbien muodostamaan kokonaisuuteen ja muslimien ja kroaattien muodostamaan liittovaltioon; kokonaisuuksien rajat piirrettäisiin tiiviillä ja puolustettavissa olevalla tavalla siten, että liittovaltion alueen osuus olisi vähintään 51 prosenttia kokonaisuudesta; ja erityisten rinnakkaisten suhteiden hyväksyminen kokonaisuuksien ja naapurivaltioiden välillä, mukaan luettuna mahdollisuus järjestää tulevaisuudessa kansanäänestys mahdollisesta irrottautumisesta.
Kannustaakseen osapuolia hyväksymään tämän sopimuksen strategiassa esitettiin myös Yhdysvaltain sotilaallisen voiman asettamista (mieluiten liittolaisten voiman rinnalle, mutta tarvittaessa yksin) diplomaattisten ponnistelujen palvelukseen. Esittäessään osapuolille mahdollisen diplomaattisen sopimuksen pääpiirteet Yhdysvallat tekisi selväksi, minkä hinnan kumpikin osapuoli joutuisi maksamaan, jos neuvottelut epäonnistuvat. Jos kalpeat serbit hylkäisivät sopimuksen, Yhdysvallat vaatisi UNPROFOR-joukkojen vetäytymisen jälkeen Bosnian hallitusta koskevan aseidenvientikiellon poistamista, toimittaisi aseita ja koulutusta liittovaltion joukoille ja tekisi ilmaiskuja siirtymäkauden ajan, jotta liittovaltion olisi mahdollista ottaa haltuunsa ja puolustaa sitä 51 prosenttia Bosnian alueesta, joka sille oli myönnetty rauhansuunnitelman mukaisesti. Jos taas muslimit hylkäisivät sopimuksen, Yhdysvallat noudattaisi ”lift and leave” -politiikkaa eli poistaisi asevientikiellon mutta jättäisi liittovaltion muuten oman onnensa nojaan.
Tie Daytoniin
Huolimatta loppupelistrategian huomattavasta vastustuksesta ulkoministeriössä (ulkoministeri Warren Christopher pelkäsi, etteivät kongressi eivätkä liittolaiset hyväksyisi sotilaallista linjaa) ja Pentagonissa (jossa monet virkamiehet uskoivat, että Bosnian jakaminen osoittautuisi ainoaksi toteuttamiskelpoiseksi ratkaisuksi) presidentti päätti elokuun alussa tukea kansallisen turvallisuusneuvoston kantaa. Hän lähetti kansallisen turvallisuuden neuvonantajansa vakuuttamaan keskeiset eurooppalaiset liittolaiset ja Moskovan siitä, että Yhdysvaltojen uusi strategia oli paras vaihtoehto Bosnian kiistan ratkaisemiseksi. Presidentti käski Lakea tekemään liittolaisille selväksi, että hän oli sitoutunut tähän toimintalinjaan – sotilaallinen linja mukaan lukien – vaikka Yhdysvallat joutuisi toteuttamaan sen yksin.
Laken viesti otettiin hyvin vastaan liittoutuneiden pääkaupungeissa. Ensimmäistä kertaa Yhdysvallat oli osoittanut johtajuutta tässä asiassa, ja vaikka monet epäilivätkin sotilaallisen linjan järkevyyttä, kaikki kannattivat strategiaa kokonaisuudessaan viimeisenä parhaana toivona saada Bosnian sota päättymään.
Laken onnistuneet tapaamiset Euroopassa loivat pohjan Richard Holbrooken myöhemmille ponnisteluille rauhansopimuksen aikaansaamiseksi. Tässä Holbrooke onnistui loistavasti. Erittäin onnistuneen kroaatti-bosnialaisen hyökkäyksen (joka muutamassa viikossa käänsi serbien aluevoitot 70 prosentista, joka Pale oli pitänyt hallussaan vuodesta 1992 lähtien, alle 50 prosenttiin) ja pitkittyneen Naton pommituskampanjan, joka seurasi Sarajevon kauppatorin serbien pommitusta elokuun lopulla, avulla Yhdysvaltain neuvotteluryhmä käytti taitavasti hyväkseen muuttunutta sotilaallista voimatasapainoa saadakseen aikaan Daytonin rauhansopimuksen 21. marraskuuta. Vuoden 1995 loppuun mennessä Yhdysvaltojen johto oli muuttanut Bosnian suhteellisen rauhalliseksi maaksi, jota 60 000 Yhdysvaltojen ja Naton sotilasta tuki. (Huomionarvoista on, että ongelma, joka oli pitkään jarruttanut Naton päätöksentekijöitä – UNPROFOR-joukkojen haavoittuvuus – ratkaistiin suhteellisen helposti. Joulukuussa 1995, kun Daytonin sopimuksen täytäntöönpano alkoi, suurin osa UNPROFOR-joukoista vaihtoi kypärän ja muuttui välittömästi IFOR-sotilaiksi. Ne, jotka eivät lähteneet, poistuivat Bosniasta ilman vastarintaa Naton avustuksella.)
Oppeja Kosovoa varten?
Kun Kosovon serbiprovinssin kriisi puhkesi alkuvuodesta 1998, korkea-arvoiset yhdysvaltalaiset virkamiehet Madeleine Albrightista ja Richard Holbrookesta lähtien katsoivat Bosnian menestyksen kautta oppiakseen, miten tämän uuden ongelman kanssa tulisi toimia. He väittivät, että Bosnian virheet eivät toistuisi, ja vaativat, että kansainvälinen yhteisö reagoi varhaisessa vaiheessa Balkanin viimeisimpiin hirmutekoihin, että Yhdysvallat otti alusta alkaen voimakkaasti ohjat käsiinsä ja että kriisin ratkaisemiseen tähtääviä diplomaattisia ponnisteluja tuettiin uskottavalla uhkauksella. Kaikki nämä olivat tärkeitä tekijöitä, jotka lopulta auttoivat ratkaisemaan Bosnian ongelman kesällä 1995.
Mutta kuten Kosovon tapaus osoitti, ne eivät olleet riittäviä. Sillä Yhdysvaltojen koordinoidun johtajuuden ja voiman ja diplomatian yhdistämisen toisiaan tukevilla tavoilla lisäksi onnistuminen Bosniassa edellytti selkeää käsitystä siitä, miten konflikti olisi ratkaistava, sekä halukkuutta pakottaa tämä näkemys osapuolille. Loppupelistrategia tarjosi vision; Holbrooken diplomaattiset ponnistelut tuottivat sopimukseen, joka perustui tähän strategiaan.
Kosovossa on ero Bosniasta. Vaikka Yhdysvaltojen johtajuus ja merkittävien voimakeinojen uhka ovat leimanneet kansainvälisiä ponnisteluja tämän konfliktin ratkaisemiseksi, ei ole ollut selkeää visiota siitä, miten konflikti voitaisiin lopettaa, eikä halukkuutta pakottaa tätä visiota tarvittaessa. Yhdysvaltain diplomaatit ovat kuukausien ajan pyrkineet laatimaan väliaikaisen sopimuksen Kosovon tulevasta asemasta, joka antaisi Kosovolle huomattavan autonomian mutta lykkäisi päätöstä Kosovon lopullisesta asemasta kolmella vuodella. Pohjimmiltaan tämä lykkää Kosovon mahdollista itsenäisyyttä koskevaa peruskysymystä.
Lisäksi Washington ei ole antanut mitään viitteitä siitä, että se olisi halukas määräämään haluamaansa ratkaisua, eikä siitä, että se varmistaisi, että mikä tahansa neuvotteluissa mahdollisesti syntyvä sopimus pantaisiin täytäntöön lähettämällä tarvittavaa Naton tulivoimaa kentälle. Ilman selkeää suunnitelmaa Kosovon tulevasta asemasta ja näkyvää halukkuutta panna se täytäntöön, Kosovoa koskeva politiikka ei todennäköisesti ole juurikaan muuta kuin samanlaista mutkittelevaa lähestymistapaa, joka leimasi Yhdysvaltojen Bosnia-politiikkaa sen tehottomimpana kautena.