Durante los más de cuatro años que siguieron a la desintegración de Yugoslavia y al inicio de la guerra, primero en Croacia y luego en Bosnia, Estados Unidos se negó a tomar la iniciativa para intentar poner fin a la violencia y al conflicto. Aunque muchos han escrito de forma elocuente y apasionada para explicar el fracaso de Washington -y de Occidente- a la hora de detener la limpieza étnica, los campos de concentración y las masacres de cientos de miles de civiles, pocos han examinado por qué, en el verano de 1995, Estados Unidos asumió finalmente un papel de liderazgo para poner fin a la guerra en Bosnia.
Una notable excepción es Richard Holbrooke, que relata su propia contribución crucial a la negociación de los Acuerdos de Paz de Dayton en su libro To End a War. Pero el relato de Holbrooke no deja claro qué, además de su propio papel de intermediario, explica el giro en la política de Estados Unidos, incluida la decisión crítica de asumir un papel de liderazgo en el intento de poner fin a la guerra. Fue sobre la base de esa decisión que Holbrooke emprendió posteriormente su esfuerzo negociador.
¿Qué explica, entonces, la decisión de la administración Clinton en agosto de 1995 de intervenir por fin de forma decisiva en Bosnia? ¿Por qué, cuando los numerosos intentos anteriores de involucrarse en Bosnia fueron tibios en su ejecución y terminaron en fracaso? La respuesta es compleja, e implica explicaciones a dos niveles diferentes. En primer lugar, a nivel político, el enfoque de gestión de crisis cotidiano que había caracterizado la estrategia de la administración Clinton en Bosnia había perdido prácticamente toda credibilidad. Estaba claro que los acontecimientos sobre el terreno y las decisiones tomadas en las capitales aliadas, así como en el Capitolio, estaban obligando a la administración a buscar una alternativa que no fuera la de salir del paso.
En segundo lugar, a nivel del proceso de elaboración de políticas, el presidente animó a su asesor de seguridad nacional y a su personal a desarrollar una estrategia integrada y de gran alcance para Bosnia que abandonara el enfoque gradual de los esfuerzos anteriores. Este proceso dio lugar a un acuerdo sobre una nueva y audaz estrategia diseñada para resolver la cuestión de Bosnia en 1995, antes de que la política de las elecciones presidenciales tuviera la oportunidad de intervenir e inculcar una tendencia a evitar el tipo de comportamiento arriesgado necesario para resolver la cuestión de Bosnia.
El punto de ruptura
Aunque la evolución de la política estadounidense respecto a Bosnia, incluida la situación de la administración Clinton en el verano de 1995, es relativamente bien conocida, no lo son los detalles del proceso de elaboración de políticas de la administración durante este periodo. A partir de una nueva y exhaustiva investigación, que incluye numerosas entrevistas con participantes clave, ahora es posible comenzar a completar algunos de los detalles críticos sobre cómo la administración llegó a su decisión en agosto de 1995. Aunque pocos se dieron cuenta a principios de año, 1995 resultaría ser el año decisivo para el futuro de Bosnia. Este cambio se debió a la decisión, tomada por los dirigentes serbobosnios a principios de marzo, de que el cuarto año de la guerra sería el último. El objetivo de los serbobosnios era claro: concluir la guerra antes del inicio del siguiente invierno. La estrategia era sencilla, aunque su ejecución fuera descarada. En primer lugar, un ataque a gran escala contra los tres enclaves musulmanes orientales de Srebrenica, Zepa y Gorazde -cada uno de ellos una zona internacional «segura» ligeramente protegida por una presencia simbólica de la ONU- capturaría rápidamente estos puestos de avanzada musulmanes en el territorio bosnio controlado por los serbios. A continuación, la atención se desplazaría a Bihac -un cuarto enclave aislado en el noroeste de Bosnia- que sería tomado con la ayuda de las fuerzas serbias croatas. Finalmente, con los musulmanes en fuga, Sarajevo se convertiría en el gran premio, y su captura por la caída concluiría efectivamente la guerra.
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Traición en Srebrenica
Mientras la estrategia serbobosnia se desarrollaba durante la primavera y el verano, los 20.000 efectivos de la Fuerza de Protección de las Naciones Unidas en Bosnia se enfrentaron a la guerra.Los 20.000 efectivos de la Fuerza de Protección de la ONU en Bosnia se enfrentaron a un fatídico dilema. La UNPROFOR podía oponerse activamente a los esfuerzos de los serbios de Bosnia y ponerse del lado de las víctimas musulmanas de la guerra. Pero esto supondría sacrificar la imparcialidad que caracteriza al mantenimiento de la paz de la ONU. Como alternativa, la UNPROFOR podría conservar su tan cacareada neutralidad y limitar su papel a la protección de los suministros y organismos de ayuda humanitaria. Pero esto dejaría a los musulmanes prácticamente desprotegidos frente al asalto serbobosnio.
La preferencia de Washington era clara. Exigió repetidamente que las fuerzas de la ONU detuvieran el último asalto serbobosnio o, como mínimo, aceptaran los ataques aéreos de la OTAN para castigar a las fuerzas serbias y proteger las zonas «seguras». La mayoría de los aliados europeos tenían una opinión diferente. A diferencia de Estados Unidos, muchos europeos habían arriesgado sus tropas al participar en la operación de la ONU entendiendo que su participación se limitaría a un mandato estrictamente humanitario. Cuando los limitados ataques aéreos de finales de mayo de 1995 provocaron la toma de rehenes de casi 400 miembros de las fuerzas de mantenimiento de la paz, rápidamente surgió un consenso dentro de la ONU y entre los países que aportaban tropas de que, aunque fueran limitados, los ataques aéreos de la OTAN harían más daño que bien. La fuerza de las Naciones Unidas volvería a los «principios tradicionales de mantenimiento de la paz». Esto envió el mensaje no tan sutil a los serbios de Bosnia de que ahora eran libres de seguir su estrategia preferida. Esa estrategia, denominada «limpieza étnica», consistía en utilizar el asesinato, la violación, la expulsión y el encarcelamiento a gran escala para expulsar a los musulmanes y croatas del territorio que los serbios de Bosnia deseaban reclamar.
Ivo H. Daalder
Presidente – Chicago Council on Global Affairs
Los serbobosnios pusieron en práctica su estrategia con resultados espantosos. En julio, las fuerzas serbias se concentraron en Srebrenica, un pequeño pueblo cerca de la frontera oriental con Serbia, con unos 60.000 refugiados musulmanes. Fue allí donde el entonces comandante de la ONU, el general francés Philippe Morillon, había adoptado dos años antes la postura definitiva de la ONU, declarando entonces: «Ahora estáis bajo la protección de las Naciones Unidas…. Nunca os abandonaré». A pesar de que la bandera de la ONU ondeaba sobre el enclave, el asalto serbobosnio de julio de 1995 no encontró resistencia de la ONU ni en tierra ni desde el aire. En 10 días, decenas de miles de refugiados musulmanes llegaron a la ciudad de Tuzla, controlada por los musulmanes. En la corriente de refugiados faltaban más de 7.000 hombres de todas las edades, que habían sido ejecutados a sangre fría: un asesinato en masa a una escala que no se había visto en Europa desde el final de la Segunda Guerra Mundial.
«No más pinchazos «Srebrenica fue la mayor vergüenza de Occidente, ya que cada una de las 7.079 vidas que se perdieron puso de manifiesto que no se había actuado a tiempo para evitar el acto más genocida de la guerra de Bosnia. El sentimiento de culpa llevó a altos representantes de Estados Unidos y sus principales aliados a acordar en Londres unos días después que la OTAN adoptaría una postura firme en Gorazde defendiendo a la población civil de la ciudad. (Esta decisión se extendió posteriormente a las otras tres zonas «seguras» restantes de Bihac, Sarajevo y Tuzla; Zepa había caído antes en manos de los serbios de Bosnia). Los aliados acordaron que un ataque o incluso una amenaza a Gorazde se respondería con una campaña aérea «sustancial y decisiva». «No habrá más ataques «puntuales»», declaró el Secretario de Estado Warren Christopher. Unos días más tarde, el Consejo del Atlántico Norte elaboró los últimos detalles operativos de la campaña aérea y transmitió a los mandos militares de la OTAN la decisión de cuándo llevar a cabo los ataques.
Salir de la caja
A finales de julio, Estados Unidos y sus aliados se enfrentaban a una situación que requería una acción concertada. La estrategia de salir del paso que había caracterizado la política estadounidense desde el comienzo del conflicto ya no era viable. El presidente dejó claro a sus principales asesores que quería salir de la caja en la que se encontraba la política estadounidense. Esta caja había sido creada por una estrategia diplomática inviable consistente en ofrecer concesiones cada vez mayores al presidente serbio Slobodan Milosevic sólo para conseguir que los serbios de Bosnia se sentaran a la mesa; por la prolongada negativa a poner tropas estadounidenses sobre el terreno; por la resistencia de los aliados a utilizar la fuerza mientras sus tropas pudieran ser tomadas como rehenes; por un mando de la ONU que insistía en la «paz tradicional». Por la resistencia de los aliados a utilizar la fuerza mientras sus tropas pudieran ser tomadas como rehenes; por un mando de la ONU que insistió en los «principios tradicionales de mantenimiento de la paz», a pesar de que se estaba librando una guerra; y por un Congreso de Estados Unidos que se empeñó en asumir la superioridad moral levantando unilateralmente el embargo de armas al gobierno bosnio, sin asumir, sin embargo, la responsabilidad de las consecuencias de hacerlo.
Sin embargo, la administración Clinton ya había estado aquí antes. A principios de 1993 rechazó el Plan de Paz Vance-Owen; en mayo de 1993 intentó vender una política para levantar el embargo de armas y llevar a cabo ataques aéreos mientras se armaba a los musulmanes; y en 1994 había tratado repetidamente de convencer a los aliados para que apoyaran los ataques aéreos estratégicos. En cada ocasión, la nueva política fue rechazada o archivada, y un enfoque incremental de gestión de crisis fue sustituido una vez más por un enfoque viable para poner fin a la guerra.
¿Por qué el verano de 1995 fue diferente? ¿Por qué el surgimiento de un consenso firme sobre una estrategia concertada ahora, cuando la administración Clinton la había eludido durante más de dos años? La respuesta, en parte, radica en los horrores presenciados en Srebrenica: la sensación de que esta vez los serbios de Bosnia habían ido demasiado lejos. Ciertamente, ese fue el caso en el Pentágono, donde el Secretario de Defensa William Perry y el Presidente del JCS John Shalikashvili tomaron la iniciativa de impulsar el tipo de campaña aérea vigorosa que finalmente se acordó en Londres. La verdadera razón, sin embargo, fue la sensación palpable de que Bosnia era el cáncer que corroía la política exterior norteamericana, en palabras de Anthony Lake, asesor de seguridad nacional de Clinton. La credibilidad de Estados Unidos en el extranjero se estaba viendo minada de forma perceptible por lo que estaba ocurriendo en Bosnia, y por el fracaso de Estados Unidos y la OTAN a la hora de ponerle fin. A poco más de un año de las elecciones presidenciales, la Casa Blanca en particular sintió la necesidad de encontrar una salida.
Fue una salida que el presidente exigió a su equipo de política exterior en junio de 1995. Encabezado por el personal del Consejo de Seguridad Nacional y con el firme apoyo de Madeleine Albright (entonces embajadora de Estados Unidos ante las Naciones Unidas), se desarrolló la primera estrategia coherente de Estados Unidos para Bosnia. Esta estrategia combinaba por primera vez la fuerza y la diplomacia de forma que rompiera el estancamiento político que había estrangulado a Washington durante tanto tiempo. Fue debatida por el presidente y sus principales asesores en el transcurso de tres días en agosto y, al ser aceptada por Clinton, se convirtió en la base del triunfo diplomático en Dayton tres meses después.
Lake impulsa el proceso
Dado el empeoramiento de las atrocidades en Bosnia y el creciente descontento con la política estadounidense, ¿cómo pasó la administración de su parálisis de 1994 a su papel constructivo a finales de 1995? En mayo del 95, Tony Lake empezó a considerar cómo podría cambiarse la política estadounidense hacia Bosnia en una dirección más productiva. Comenzó a reunirse informalmente con personas clave de su personal del NSC (incluyendo a su adjunto, Sandy Berger, y a sus principales ayudantes en Bosnia, Sandy Vershbow y Nelson Drew) para considerar cómo podría Estados Unidos ayudar a cambiar la marea de la guerra.
Hacía tiempo que estaba claro que el progreso hacia una solución negociada sólo era posible si los serbios bosnios comprendían que no lograr una solución diplomática les costaría muy caro. Durante casi un año, Estados Unidos y sus socios del Grupo de Contacto (Gran Bretaña, Francia, Alemania y Rusia) habían intentado presionar a los dirigentes serbobosnios con sede en Pale para que accedieran a iniciar negociaciones serias, convenciendo a Milosevic de que cortara la ayuda económica y, sobre todo, militar a los serbobosnios. A pesar de que se le ofrecieron varios incentivos (incluyendo negociaciones directas con Estados Unidos y la suspensión de las sanciones económicas de la ONU), Milosevic nunca cumplió.
Esto dejó a la presión militar -la amenaza o el uso real de la fuerza contra los serbios de Bosnia- como la única palanca real para convencer a Pale de que una solución diplomática era de su interés. Sin embargo, más de dos años de intentar convencer a los aliados de la OTAN de este hecho no habían llevado a ninguna parte. Londres, París y otros aliados se habían resistido en todo momento a adoptar el tipo de medidas de fuerza necesarias para lograr un impacto real sobre los dirigentes serbios de Bosnia. En sus conversaciones informales, Vershbow y Drew sugirieron que la única forma de superar esta resistencia era igualar los riesgos entre Estados Unidos, por un lado, y los aliados con tropas sobre el terreno, por otro. Esto podría lograrse desplegando fuerzas estadounidenses junto a las europeas o forzando la retirada de la fuerza de la ONU. Dado que el presidente había descartado sistemáticamente el despliegue de fuerzas terrestres norteamericanas en Bosnia, salvo para ayudar a hacer cumplir un acuerdo de paz, la única forma de ejercer una presión militar significativa sobre los serbios bosnios sería tras la retirada de UNPROFOR. Lake estuvo de acuerdo con esta evaluación y propuso que su personal comenzara a trabajar en una estrategia «posterior a la retirada», es decir, los pasos que Estados Unidos debería dar una vez que la UNPROFOR se hubiera retirado.
La UNPROFOR como obstáculo
La conclusión del NSC de que la fuerza de la ONU era parte del problema en Bosnia y no parte de la solución fue compartida por Madeleine Albright, durante mucho tiempo la principal defensora de la administración Clinton en relación con Bosnia. En junio de 1995, Albright volvió a exponer sus argumentos, presentando a Clinton un memorándum con argumentos apasionados en el que instaba a realizar nuevos ataques aéreos para conseguir que los serbios de Bosnia se sentaran a la mesa. El memorando de Albright señalaba que si los ataques aéreos requerían la retirada de la UNPROFOR, que así fuera. El presidente estaba de acuerdo con su argumento, ya que él mismo consideraba que la UNPROFOR era un obstáculo para la solución de Bosnia. Como bien sabía Clinton, la fuerza de la ONU era responsable de la oposición de los aliados no sólo a los ataques aéreos, sino también al levantamiento del embargo de armas sobre Bosnia, que había privado al gobierno de ejercer su derecho a la autodefensa.
Sin embargo, justo cuando la Casa Blanca y Albright llegaron a la conclusión de que la UNPROFOR podría tener que marcharse más pronto que tarde, los altos funcionarios de los Departamentos de Estado y Defensa estaban cada vez más preocupados por las consecuencias de una retirada de la ONU de Bosnia. En concreto, les preocupaba que la salida de UNPROFOR requiriera el despliegue de hasta 25.000 soldados estadounidenses para ayudar en la retirada, tal y como se había comprometido la administración en diciembre de 1994. Holbrooke cuenta que estaba «aturdido» y que Christopher estaba «asombrado» por el grado en que Estados Unidos parecía estar comprometido con este plan «audaz y peligroso». En lugar de centrarse en cómo resolver la situación en Bosnia, Estado y Defensa instaron a Estados Unidos a no hacer nada que obligara a los aliados a decidir que había llegado el momento de la salida de la UNPROFOR. En su lugar, el énfasis debía ponerse en mantener la fuerza de la ONU en su lugar, incluso si eso significaba acceder a los deseos de los aliados de no llevar a cabo más ataques aéreos para detener los avances militares de los serbios de Bosnia u ofrecer más concesiones a Milosevic en un esfuerzo gradual para llevar a Pale a la mesa de negociaciones.
La estrategia del juego final
Dada la posición de los Departamentos de Estado y Defensa en esta cuestión, Anthony Lake se enfrentaba a una elección crítica. Podía aceptar que no había consenso para nada más allá de continuar con una política de embrollo, o podía forjar una nueva estrategia y conseguir que el presidente apoyara un esfuerzo concertado para abordar seriamente la cuestión de Bosnia de una vez por todas. Después de haber aceptado durante más de dos años la necesidad de consenso como base de la política y, como consecuencia, no haber conseguido hacer avanzar la pelota, Lake decidió ahora que había llegado el momento de forjar su propia iniciativa política. Su determinación se vio reforzada por el evidente deseo del presidente de tomar una nueva dirección.
Un sábado por la mañana, a finales de junio, Lake y sus principales ayudantes del NSC se reunieron en su despacho del Ala Oeste para mantener un intenso debate de cuatro horas sobre qué hacer en Bosnia. Pronto surgió un consenso sobre tres aspectos clave de una estrategia viable. En primer lugar, la UNPROFOR tendría que desaparecer. En su lugar se desplegaría una nueva fuerza de la OTAN para hacer cumplir los términos de un acuerdo de paz o el tipo de acción militar concertada de Estados Unidos y la OTAN que la presencia de la ONU había impedido hasta ahora. En segundo lugar, si se llegaba a un acuerdo entre las partes, estaba claro que dicho acuerdo no podría satisfacer todas las demandas de justicia. Una solución diplomática que revirtiera todas las ganancias de los serbios de Bosnia simplemente no era posible. En tercer lugar, el éxito de un último esfuerzo para conseguir un acuerdo político dependería crucialmente de la amenaza de una fuerza significativa sobre las partes. Los últimos tres años habían demostrado que sin la perspectiva del uso decisivo de la fuerza, las partes seguirían siendo intransigentes y sus demandas maximalistas.
Lake pidió a Vershbow que redactara un documento de estrategia sobre la base de este debate. El asesor de seguridad nacional también comunicó al presidente la dirección de su pensamiento. En concreto, preguntó a Clinton si debía proceder por este camino sabiendo que en un año de elecciones presidenciales Estados Unidos tendría que comprometer una fuerza militar significativa, bien para hacer cumplir un acuerdo, bien para provocar un cambio en el equilibrio de poder militar sobre el terreno. Clinton le dijo a Lake que siguiera adelante, indicando que el statu quo ya no era aceptable.
El documento de Vershbow establecía una «estrategia de final de partida» para Bosnia, enfatizando así tanto su naturaleza global como su objetivo de poner fin al estancamiento político en Washington. La estrategia proponía un último esfuerzo para alcanzar una solución política aceptable para las partes. Las líneas generales de dicha solución, que se basaban en el plan del Grupo de Contacto de 1994, incluían: el reconocimiento de la soberanía y la integridad territorial de Bosnia dentro de sus fronteras actuales; la división de Bosnia en dos entidades -una entidad serbobosnia y una federación croata-musulmana-; las fronteras de las entidades se trazarían de forma compacta y defendible, y el territorio de la federación representaría al menos el 51 por ciento del total; y la aceptación de relaciones paralelas especiales entre las entidades y los estados vecinos, incluyendo la posibilidad de llevar a cabo un futuro referéndum sobre la posibilidad de secesión.
Con el fin de proporcionar a las partes un incentivo para aceptar este acuerdo, la estrategia también abogaba por poner el poder militar estadounidense (preferiblemente junto al poder aliado, pero si fuera necesario en solitario) al servicio del esfuerzo diplomático. Al presentar a las partes las líneas generales de un posible acuerdo diplomático, Estados Unidos dejaría claro el precio que tendría que pagar cada parte si las negociaciones fracasaban. Si los serbios de Pale rechazaban un acuerdo, Estados Unidos, tras la retirada de la UNPROFOR, insistiría en el levantamiento del embargo de armas al gobierno bosnio, proporcionaría armas y entrenamiento a las fuerzas de la federación y llevaría a cabo ataques aéreos durante un periodo de transición para permitir que la federación tomara el control y defendiera el 51 por ciento del territorio de Bosnia que se le había asignado en el plan de paz. Por el contrario, si los musulmanes rechazaban un acuerdo, Estados Unidos adoptaría una política de «levantar e irse», es decir, levantar el embargo de armas pero dejar a la federación a su suerte.
El camino a Dayton
A pesar de la considerable oposición a la estrategia de juego final por parte del Departamento de Estado (con el Secretario de Estado Warren Christopher preocupado porque ni el Congreso ni los aliados aceptarían la vía militar) y del Pentágono (donde muchos funcionarios creían que la partición de Bosnia sería la única solución viable), el presidente decidió a principios de agosto apoyar la posición del NSC. Envió a su asesor de seguridad nacional a persuadir a los principales aliados europeos, así como a Moscú, de que la nueva estrategia estadounidense era su mejor apuesta para resolver el embrollo bosnio. El presidente le dijo a Lake que dejara claro a los aliados que estaba comprometido con este curso de acción -incluida la vía militar- incluso si Estados Unidos se veía obligado a aplicarlo por su cuenta.
El mensaje de Lake fue bien recibido en las capitales aliadas. Por primera vez, Estados Unidos había demostrado su liderazgo en esta cuestión, y aunque muchos tenían sus dudas sobre la conveniencia de la vía militar, todos apoyaron la estrategia en su totalidad como la última esperanza para poner fin a la guerra en Bosnia.
Las exitosas reuniones de Lake en Europa sentaron las bases para los posteriores esfuerzos de Richard Holbrooke por forjar un acuerdo de paz. En esto, Holbrooke tuvo un éxito brillante. Con la ayuda de una ofensiva croata-bosnia de gran éxito (que revirtió las ganancias territoriales serbias del 70 por ciento que Pale había mantenido desde 1992 a menos del 50 por ciento en cuestión de semanas) y una prolongada campaña de bombardeos de la OTAN que siguió al bombardeo serbio del mercado de Sarajevo a finales de agosto, el equipo negociador estadounidense aprovechó hábilmente el cambiante equilibrio de poder militar para concluir los Acuerdos de Paz de Dayton el 21 de noviembre. A finales de 1995, el liderazgo de Estados Unidos había transformado a Bosnia en un país en relativa paz, una paz reforzada por 60.000 fuerzas de Estados Unidos y la OTAN. (Sorprendentemente, el problema que había obstaculizado a los responsables de la OTAN durante tanto tiempo -la vulnerabilidad de las tropas de la UNPROFOR- se resolvió con relativa facilidad. En diciembre de 1995, cuando comenzó la implementación de Dayton, la mayoría de las tropas de la UNPROFOR cambiaron los cascos y se transformaron instantáneamente en soldados de la IFOR. Los que no lo hicieron se marcharon de Bosnia sin oposición, con la ayuda de la OTAN.)
¿Lecciones para Kosovo?
Cuando estalló la crisis en la provincia serbia de Kosovo a principios de 1998, los altos funcionarios estadounidenses, desde Madeleine Albright y Richard Holbrooke, se fijaron en el éxito de Bosnia en busca de lecciones sobre cómo afrontar este nuevo problema. Argumentando que los errores de Bosnia no se repetirían, pidieron una pronta respuesta de la comunidad internacional a las últimas atrocidades cometidas en los Balcanes, un vigoroso liderazgo de Estados Unidos desde el principio y una amenaza creíble para respaldar los esfuerzos diplomáticos para resolver la crisis. Cada uno de estos elementos fue importante para ayudar a resolver finalmente el enigma bosnio en el verano de 1995.
Pero como demostró el caso de Kosovo, no fueron suficientes. Porque aparte del liderazgo concertado de Estados Unidos y la vinculación de la fuerza y la diplomacia de forma que se apoyaran mutuamente, el éxito en Bosnia requería un claro sentido de cómo debía resolverse el conflicto, así como la voluntad de imponer esta visión a las partes. La estrategia de juego final proporcionó la visión; los esfuerzos diplomáticos de Holbrooke produjeron un acuerdo basado en esa estrategia.
Aquí es donde Kosovo difiere de Bosnia. Mientras que el liderazgo de Estados Unidos y la amenaza de una fuerza significativa han marcado los esfuerzos internacionales para resolver este conflicto, no ha habido una visión clara de cómo se podría terminar el conflicto ni ninguna voluntad de imponer esa visión si fuera necesario. Durante meses, los diplomáticos estadounidenses han tratado de desarrollar un acuerdo provisional para el futuro estatus de la provincia, que concedería una autonomía sustancial a Kosovo pero pospondría la decisión sobre su estatus definitivo durante tres años. Además, Washington no ha dado ninguna indicación de que esté dispuesto a imponer su solución preferida ni de que vaya a garantizar que cualquier acuerdo que surja de las negociaciones se aplique desplegando la potencia de fuego necesaria de la OTAN sobre el terreno. Sin un plan claro para el futuro estatus de Kosovo y sin una voluntad visible de hacerlo realidad, es probable que la política hacia Kosovo sea poco más que el enfoque de confusión que caracterizó la política estadounidense hacia Bosnia en su periodo menos eficaz.