ユーゴスラビアが崩壊し、最初はクロアチア、次にボスニアで戦争が始まった後の4年間以上、米国は暴力と紛争を終わらせようと主導することを拒否した。 多くの人が、民族浄化、強制収容所、および何十万人もの民間人の虐殺を止められなかったワシントンの、そして西洋の失敗について雄弁にそして情熱的に書いているが、1995年の夏、なぜ米国がボスニアの戦争を終わらせるためについに指導的役割を担ったのかを検討した人はほとんどいない
1人の注目すべき例外はリチャード・ホルブルックで、彼は自身の著書『戦争を終わらせるには』でデイトン平和協定の交渉への決定的貢献について述べている。 しかし、ホルブルックの説明では、彼自身の仲介役に加えて、戦争を終わらせるために指導的役割を果たすという重大な決定を含む米国の政策の転回を説明するものは不明なままである。 この決定に基づいて、ホルブルックは交渉に乗り出したのである。
では、クリントン政権が1995年8月、ついにボスニアに決定的な介入を決断した理由は何なのだろうか。 ボスニアに関与しようとした過去の数多くの試みは中途半端な実行に終わり、失敗に終わっていたのに、なぜなのか。 その答えは複雑で、2つの異なるレベルでの説明が必要である。 まず政策面では、クリントン政権のボスニア戦略の特徴であった日常的な危機管理手法が、事実上、信頼を失っていた。 7948>
第二に、政策決定プロセスのレベルでは、大統領は国家安全保障顧問とスタッフに、ボスニアに対する遠大かつ統合的な戦略の策定を促し、過去の努力による漸進的なアプローチを放棄させた。 このプロセスは、大統領選挙の政治が介入し、ボスニア問題の解決に必要なリスクを冒す行動を避ける傾向を植え付ける前に、1995年にボスニア問題を収束させることを目的とした大胆な新戦略への合意を生み出した。 このたび、主要関係者への多数のインタビューを含む新たな広範な調査に基づいて、1995年8月に政権がどのような決断に至ったのか、その重要な詳細の一部が明らかになりつつある。 年頭の時点ではほとんど気づかなかったが、1995年はボスニアの将来にとって決定的な年となる。 この変化は、3月初めにボスニア・セルビア指導部が下した「戦争の4年目を最後にする」という決断に起因している。 ボスニア・セルビア人の目的は明確で、次の冬が始まる前に戦争を終結させることであった。 戦略は単純であったが、その実行は大胆であった。 まず、東部の3つのイスラム教徒居住区、スレブレニツァ、ゼパ、ゴラズデを大規模に攻撃し、それぞれが形だけの国連駐留で軽く守られている国際的な「安全」地域を、セルビア支配下にあるこれらのイスラム教徒の前哨基地として速やかに占領することであった。 次に、ボスニア北西部の孤立した第4の飛び地であるビハツに注意が移り、クロアチア・セルビア軍の支援を受けて占領されることになる。 最後に、イスラム教徒が逃亡したため、サラエボが大目玉となり、その陥落によって事実上戦争が終結することになる。
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Betrayal in Srebrenica
春から夏にかけてボスニアのセルビア人の戦略が展開しているとき、2万人規模のU.S.A.が、この戦略によって引き起こされた。ボスニアの国連保護軍は、運命的なジレンマに直面した。 UNPROFORはボスニア・セルビア人の努力に積極的に反対し、戦争の犠牲となったイスラム教徒の味方になることができた。 しかし、それは国連平和維持の特徴である公平性を犠牲にすることになる。 あるいは、国連平和維持軍はその誇るべき中立性を維持し、その役割を人道支援物資と機関の保護に限定することも可能であろう。 しかし、これでは事実上、イスラム教徒は無防備のままボスニア・セルビアの襲撃にさらされることになる。 国連軍に対し、ボスニア・セルビア人による最新の攻撃を阻止するか、少なくともセルビア人部隊を処罰し、「安全」地域を保護するためにNATOの空爆に同意するよう繰り返し要求した。 ヨーロッパの同盟国の多くは、これとは異なる見解を持っていた。 米国とは異なり、欧州の同盟国の多くは、自国の軍隊を危険にさらしてまで国連の活動に参加し、その関与が厳密に人道的な任務に限定されることを理解していた。 1995年5月末の限定的空爆で400人近い平和維持要員が人質に取られると、国連内部と兵員提供国の間では、NATOの空爆はいかに限定的であれ、益となるよりも害となるとのコンセンサスがすぐに生まれた。 国連軍は「伝統的な平和維持の原則」に立ち戻ることになる。 これは、ボスニア・セルビア人が自分たちの望む戦略を自由に追求できるようになったという、さりげないメッセージを送ることになる。 この戦略は「民族浄化」と呼ばれ、殺人、レイプ、追放、投獄を大規模に行い、ボスニア・セルビア人が主張したい領域からイスラム教徒とクロアチア人を追い出すというものでした。
Ivo H. Daalder
President – Chicago Council on Global Affairs
ボスニアのセルビア人はその戦略を恐ろしい結果をもって実行に移したのです。 7 月、セルビア人勢力は、セルビアとの東部国境近くの小さな村で、約 6 万人のイスラム教徒の難民で膨れ上がっているスレブレニツァに焦点を合わせた。 この村は、2年前に当時の国連司令官であったフランスのフィリップ・モリヨン将軍が、国連の最終的な姿勢を示すために宣言した場所であった。 あなた方は今、国連の保護下にある……」。 私は決してあなた方を見捨てません “と。 ボスニア・セルビアは1995年7月、国連旗を掲げて飛び立ったが、地上からも空からも国連の抵抗はなかった。 10日間で、何万人ものイスラム教徒の難民が、イスラム教徒の支配する都市トゥズラに流れ込んできた。 この難民の流れから、冷酷に処刑されたあらゆる年齢の男性7000人以上が姿を消した。第二次世界大戦後、ヨーロッパで目撃されていない規模の大量殺人だった。 この罪悪感から、米国と主要同盟国の高官たちは数日後、ロンドンで、NATOがゴラズデの民間人を守ることで強固な態勢をとることに合意した。 (この決定は後に、ビハチ、サラエボ、トゥズラという残りの3つの「安全な」地域にも拡大された。） 連合国は、ゴラズデへの攻撃、あるいはその脅威に対しては、「実質的かつ決定的な」航空作戦で対処することで合意した。 ウォーレン・クリストファー国務長官は「”ピンポイント “攻撃はもうしない」と宣言した。 7948>
Breaking Out of the Box
7月末までに、米国と同盟国は協調行動を必要とする事態に直面した。 紛争が始まって以来、米国の政策の特徴であった泥縄作戦は、もはや通用しないことは明らかであった。 大統領は上級顧問に、米国の政策が陥っている箱から出たいと明言した。 この箱は、ボスニアのセルビア人をテーブルに着かせるために、セルビアのスロボダン・ミロシェビッチ大統領にこれまで以上に譲歩を迫るという実行不可能な外交戦略、米軍の現地駐留を長年にわたって拒否してきたこと、兵士を人質に取ってまで武力を行使しようとしない同盟国、国連が作り出したものであった。 また、ボスニア政府に対する武器禁輸を一方的に解除し、道徳的に優位に立とうとする米国議会も、その結果に対する責任を取らないままであった。 1993 年初めにバンス・オーウェン和平計画を拒否し、1993 年 5 月には武器禁輸を解除し、イスラム教徒が武装している間に空爆を行うという政策を売ろうとし、1994 年には同盟国に戦略空爆を支持するよう繰り返し説得している。 そのたびに、新しい政策は拒否されるか棚上げされ、漸進的な危機管理アプローチが再び戦争終結のための実行可能なアプローチに取って代わられた
なぜ1995年の夏は違っていたのだろうか。 なぜ、2 年以上にわたってクリントン政権から遠ざかっていた協調的な戦略について、今、確固たるコンセンサスが生まれたのだろうか。 その答えの一端は、スレブレニツァで目撃した惨状、つまり今回はボスニアのセルビア人がやり過ぎたという感覚にある。 ペンタゴンでは、ペリー国防長官とシャリカシビリ日米軍事委員長が中心となって、ロンドンで合意されたような強力な空爆作戦を推し進めた。 しかし、本当の理由は、クリントンの国家安全保障顧問だったアンソニー・レイクの言葉を借りれば、ボスニアがアメリカの外交政策をむしばんでいる癌であることが感じられたからであった。 ボスニアで起こっていること、そしてそれを終わらせなかったアメリカとNATOの失敗によって、アメリカに対する信頼が損なわれていることを実感したのだ。 大統領選挙を1年余り後に控え、特にホワイトハウスは出口を見つける必要性を感じていた。
1995年6月に大統領が外交政策チームに要求したのは、この出口だった。 国家安全保障会議のスタッフが先導し、マドレーン・オルブライト（当時、国連大使）が強力に支援する形で、アメリカ初の首尾一貫したボスニア戦略が策定された。 この戦略は、長い間ワシントンの首を絞めてきた政策の行き詰まりを打破するために、初めて武力と外交を一致させたものであった。 この戦略は8月に3日間にわたって大統領と上級顧問によって議論され、クリントンがそれを受け入れると、3カ月後のデイトンでの外交的勝利の基礎となった
レイクがプロセスを推進
ボスニアでの残虐行為の悪化と米国の政策への不満が高まる中、政権は1994年の麻痺から1995年の終わりにはどのようにして建設的役割へと移行したのだろうか。 95年5月、トニー・レイクはまず、米国の対ボスニア政策をより生産的な方向に変えるにはどうしたらよいかを考えはじめた。 彼は NSC スタッフの主要人物（副官サンディ・バーガー、ボスニア担当補佐官サンディ・ヴァーシュボウ、 ネルソン・ドリューなど）と非公式に会合を持ち、米国が戦争の流れを変えるためにどのように貢献 できるかを検討し始めた。
ボスニアのセルビア人が、外交解決を達成しなければ多大な犠牲を伴うことを理解していれば、 交渉による解決に向けて前進できることは以前から明らかであった。 米国と接触グループのパートナー（英仏独露）はほぼ 1 年間にわたり、ボスニア・セルビア人への経済支援、特に軍事支援を打ち切るようミロシェビッチを説得することで、ペールに本部を置くボスニア・セルビア指導部に圧力をかけ、真剣な交渉開始を承諾させようとした。 米国との直接交渉や国連の経済制裁の停止など、さまざまなインセンティブを提示されたにもかかわらず、ミロシェビッチはそれを実行に移すことはなかった
このため、ボスニア・セルビア人に対する武力行使や威嚇といった軍事的圧力が、ペールに外交解決を納得させる唯一の手段であった。 しかし、この事実をNATOの同盟国に納得させるために2年以上かけても、どこにも行き着くことができなかった。 ロンドン、パリをはじめとする同盟国は、ボスニア・セルビア人指導者にインパクトを与えるために必要な強硬策に、ことごとく抵抗していたのである。 バーシュボウとドリューは、非公式な話し合いの中で、この抵抗を克服する唯一の方法は、米国と、現地に兵力を持つ同盟国との間でリスクを均等化することだと提案した。 そのためには、米軍を欧州軍と一緒に派遣するか、国連軍を強制的に撤退させるか、そのどちらかが有効である。 大統領は、和平協定の履行に協力する以外、ボスニアに地上軍を派遣することを一貫して否定していたので、ボスニアのセルビア人に大きな軍事的圧力をかけることができるのは、国連プロフォールが撤退した後だけだろう。 7948>
UNPROFOR as Obstacle
NSC が出した「国連軍はボスニアの解決策ではなく、問題の一部」という結論は、クリントン政権のボスニアに対するタカ派だったマドレーン・オルブライトも同じであった。 1995年6月、オルブライトは、ボスニア・セルビアを交渉のテーブルにつかせるために、空爆の必要性を訴えるメモをクリントンに提出し、再び自分の考えを主張した。 オルブライトのメモには、空爆によって国連プロフォールが撤退するのであれば、それはそれで仕方がない、と書かれていた。 大統領も、ボスニアの解決にUNPROFORが障害になると考えていたため、その主張には同意した。 クリントンも承知しているように、国連軍は空爆だけでなく、ボスニアから自衛権行使を事実上奪っている武器禁輸措置の解除にも同盟国の反対を押し切っている。
しかし、ホワイトハウスとオルブライトがUNPROFORは早晩撤退しなければならないかもしれないという結論に達したとき、国務省と国防省の高官はボスニアからの国連撤退の結果についてますます心配するようになった。 特に、UNPROFORの撤退には、1994年12月に政権が約束したように、撤退を支援するために最大2万5000人のアメリカ軍の派遣が必要になることを懸念していた。 この「大胆で危険な」計画にアメリカがどれだけコミットしているか、ホルブルックは「唖然」とし、クリストファーは「驚嘆」したと語っている。 国務省と国防総省は、ボスニア情勢をどう解決するかに焦点を当てるのではなく、同盟国に国連プロフォールの撤退時期を決断させるようなことはしないよう米国に促した。 その代わりに、ボスニア・セルビア軍の進撃を止めるためにこれ以上空爆を行わない、あるいはペールを交渉のテーブルにつかせるためにミロシェビッチにさらなる譲歩をしない、という同盟国の意向を受け入れるとしても、国連軍を維持することに重点を置くべきだったのだ。 このままお茶を濁すような政策を続ける以上のコンセンサスがないことを受け入れるか、それとも新しい戦略を打ち出し、ボスニア問題に真剣に取り組む協調的な努力を大統領に支持させるかであった。 レイクは、2年以上にわたって政策の基本であるコンセンサスの必要性を受け入れ、その結果ボールを前進させることができなかったので、今こそ自分自身の政策イニシアチブを確立するときと判断したのである。 6月下旬の土曜日の朝、レイクとNSCの主任補佐官は西翼のオフィスに集まり、ボスニアで何をすべきかについて4時間に及ぶ集中的な討議を行った。 すぐに、実行可能な戦略の3つの重要な側面についてコンセンサスが得られた。 第一に、国連プロフォールは撤退しなければならない。 その代わり、和平合意の履行を目的にNATO軍が新たに派遣されるか、国連の存在がこれまで防いできた米国とNATOによる協調的な軍事行動が必要となる。 第2 に、当事者間で協定を結ぶとしても、そのような協定が正義に対するすべての要求を満たすものでないことは明らかであった。 ボスニア・セルビア人が得たものをすべて覆すような外交的解決は、単に不可能だったのである。 第3に、政治的合意を得るための最後の努力が成功するかどうかは、当事者に大きな力の脅威をもたらすかどうかに決定的に依存する。 この3年間で、決定的な武力行使の見込みがなければ、当事者は強硬な姿勢を崩さず、要求も極端なものになることが証明された
レークはバーシュボウに、この議論に基づいて戦略ペーパーを起草するよう依頼した。 また、国家安全保障顧問は、自分の考えの方向性を大統領に伝えた。 彼は特に、大統領選挙の年であれば、合意を履行するため、あるいは地上の軍事的パワーバランスに変化をもたらすために、米国が大規模な軍事力を行使しなければならないことを承知の上で、この道を進むべきかどうかをクリントンに尋ねたのであった。 7948>
Vershbow の論文は、ボスニアに対する「最終戦略」を提示し、その包括的な性質とワシントンでの政策の行き詰まりを終わらせるという目標の両方を強調している。 この戦略は、当事者にとって受け入れ可能な政治的解決策に到達するための最後の努力を提案するものであった。 そのような解決策の概略は、1994年のコンタクトグループの計画に基づくもので、ボスニアの主権と領土の完全性を既存の国境内で認めること、ボスニアを2つの主体（ボスニア・セルビア人主体およびイスラム・クロアチア連合）に分割すること、主体の国境はコンパクトで防衛可能な方法で引き、連合の領域が全体の51％以上を占めること、主体と近隣諸国の間の特別並行関係を受け入れ、将来の分離の可能性に関する住民投票の実施可能性を含めること、などが含まれたものであった。
この取引を受け入れるインセンティブを当事者に与えるため、この戦略ではアメリカの軍事力を（できれば同盟国の力と一緒に、しかし必要なら単独で）外交努力のために配置することも主張された。 当事者に可能な外交取引の概要を示すことで、アメリカは、交渉が失敗した場合にそれぞれが支払わなければならない代償を明らかにすることになる。 もしペールセルビア人が合意を拒否すれば、米国は国連プロフォール撤退後、ボスニア政府に対する武器禁輸の解除を主張し、連邦軍に武器と訓練を提供し、移行期間に空爆を行い、連邦軍が和平計画で割り当てられたボスニア領土の51％を支配して防衛することができるようにするのである。 逆に、イスラム教徒が合意を拒否した場合、米国は武器禁輸を解除するが、それ以外は同連邦の自主性に任せるという「リフト・アンド・リーヴ」政策を採用することになる。
デイトンへの道
国務省（ウォーレン・クリストファー国務長官は、議会も同盟国も軍事路線を受け入れないと懸念）や国防省（多くの当局者は、ボスニアの分割が唯一の実行可能な解決策だと考えていた）から終盤戦戦略への反対がかなりあったが、大統領は8月初旬にNSCの立場を支持することに決定した。 大統領は、国家安全保障顧問を派遣し、ヨーロッパの主要な同盟国やモスクワに対して、米国の新戦略がボスニア紛争を解決するための最善の策であると説得させた。 大統領はレイクに対し、たとえ米国が単独での実施を余儀なくされたとしても、軍事的な軌道を含むこの行動方針にコミットすることを同盟国に明確にするよう指示した
レイクのメッセージは同盟国の首都でよく受け入れられた。 米国は初めてこの問題でリーダーシップを発揮し、軍事路線の知恵に疑問を持つ者も多かったが、ボスニアの戦争を終結させる最後の望みとして、全員がこの戦略を全面的に支持したのである。 これにおいて、ホルブルックは見事に成功した。 大成功を収めたクロアチア・ボスニア攻防戦（1992年以来ペールが保持していた70％のセルビア領土を数週間のうちに50％以下に逆転させた）と、8月末のサラエボ市場へのセルビア人砲撃に続くNATO爆撃の長期化に助けられ、米国の交渉団は軍事力のバランスの変化を巧みに利用して11月21日にデートン平和協定を成立させたのである。 1995年末までに、米国の指導力はボスニアを比較的平和な国へと変貌させ、6万人の米軍とNATO軍によって平和が守られた。 (驚くべきことに、NATO の意思決定者を長い間悩ませ続けた問題、すなわち UNPROFOR 部隊の脆弱性は、比較的容易に解決することができた。 デイトンの実施が始まった1995年12月、UNPROFOR部隊の大半はヘルメットを交換し、即座にIFOR兵士に変身したのである。 そうでない部隊は、NATOの支援を得て、無抵抗のままボスニアから撤退した。）
コソボへの教訓？
1998年初めにセルビア人のコソボ州で危機が発生すると、マドレーン・オルブライトとリチャード・ホルブルックをはじめとする米国高官は、この新しい問題への対処法についてボスニアの成功に学びました。 ボスニアでの失敗を繰り返してはならないとして、彼らは、バルカン半島での最新の残虐行為に国際社会が早期に対応すること、米国が最初から積極的にリーダーシップを発揮すること、危機解決のための外交努力を裏付ける信頼できる脅威が必要であることを訴えた。 1995年夏、ボスニアの難問を最終的に解決する上で、これらすべてが重要な要素であった
しかし、コソボのケースが示すように、それだけでは不十分であった。 米国の協調的なリーダーシップと、武力と外交を相互に支援する方法で結びつけることは別として、ボスニアでの成功には、紛争をどのように解決しなければならないかという明確な意識と、このビジョンを当事者に押し付ける意志が必要であったからである。 終末戦略はそのビジョンを提供し、ホルブルックの外交努力はその戦略に基づく合意を生み出したのである
ここに、コソボとボスニアが異なる点がある。 この紛争を解決するための国際的な努力は、米国のリーダーシップと大きな力の脅威によって特徴付けられるが、この紛争をどのように終わらせるかという明確なビジョンも、必要ならばそのビジョンを押し付けるという意志もなかった。 米国の外交官は数カ月前から、コソボの将来の地位について、実質的な自治を認めながらも最終的な地位の決定を3年間先送りする暫定合意を作ろうと努めてきた。 7948>
さらに、米国は、自国の望ましい解決策を押し付ける意思を示すことも、交渉から生まれた合意が必要なNATOの兵力を現地に展開することによって確実に実行されることを示すこともしていない。 コソボの将来の地位に関する明確な計画と、それを定着させる明確な意志がなければ、対コソボ政策は、アメリカのボスニア政策が最も効果的でなかった時期に特徴付けた、泥縄式のアプローチにとどまる可能性が高い。