Donald Trump heeft de laatste tijd zijn gratiebevoegdheid gebruikt, wat tot speculaties heeft geleid dat hij die ook zal gebruiken als en wanneer er een impeachmentactie plaatsvindt. Maar het blijkt dat de grondleggers van de Amerikaanse grondwet overal aan hebben gedacht. Als het ging om de gratiebevoegdheid dachten ze zelfs aan Donald Trump.
Op grond van artikel II, sec.2, kreeg de president de “macht om gratie en gratie te verlenen voor overtredingen tegen de Verenigde Staten, behalve in gevallen van impeachment.” Nadat de grondwet in de zomer van 1787 was opgesteld, moest hij door ten minste negen staten worden geratificeerd voordat hij van kracht kon worden. Bijna iedereen was het erover eens dat de president de bevoegdheid moest hebben om gratie te verlenen; sommigen vonden echter dat niemand gratie mocht worden verleend in geval van verraad zonder de instemming van ten minste een van de twee huizen van de wetgevende macht, omdat, in de prachtige uitdrukking van Alexander Hamilton, “de veronderstelling van de medeplichtigheid van de hoogste magistraat niet volledig zou moeten worden uitgesloten.”
De mogelijkheid dat de president de bevoegdheid om gratie te verlenen zou gebruiken als een middel om diegenen te beschermen met wie hij had samengezworen om de Verenigde Staten kwaad te doen door “aan te hangen” of “hulp en troost” te geven aan de vijanden, leidde tot een van de belangrijkste, maar minst herinnerde uitwisselingen in het debat over de vraag of de in Philadelphia opgestelde Grondwet de Grondwet van de Verenigde Staten moest worden. De gedachtewisseling toonde aan dat er niet alleen ernstige beperkingen zijn aan de bevoegdheid van de president om gratie te verlenen, maar dat het dreigement van een president om die bevoegdheid te gebruiken op zichzelf reden kan zijn voor impeachment.
Op woensdagmiddag 18 juni 1788 stond George Mason op van zijn stoel in de zaal van de Virginia Ratifying Convention, diep verontrust over wat hij vond dat de conventie niet begreep – dat de president van de Verenigde Staten niet altijd iemand zou zijn met een gezond karakter en hoge intelligentie. Er zou zelden of nooit, zo herinnerde hij de afgevaardigden eraan, een opperbevelhebber zijn met de moed en rechtschapenheid die George Washington tijdens de Onafhankelijkheidsoorlog aan de dag legde. Er zou zelfs een president kunnen komen die zou proberen onze regeringsvorm te veranderen. De president, betoogde Mason,
“zou niet de macht moeten hebben om gratie te verlenen, omdat hij vaak misdaden zal gratie verlenen die door hemzelf zijn geadviseerd. Op een dag in de toekomst kan het gebeuren dat hij een monarchie vestigt en de republiek vernietigt. Als hij gratie kan verlenen voordat iemand in staat van beschuldiging is gesteld of is veroordeeld, kan hij dan het onderzoek niet tegenhouden en voorkomen dat iemand wordt ontdekt? Het geval van verraad zou tenminste moeten worden uitgezonderd. Dit is voor mij een zwaarwegend bezwaar.”
Enkele van de beroemdste mannen uit de Amerikaanse geschiedenis waren die dag aanwezig als afgevaardigden bij de conventie van Virginia. Patrick Henry, die vreesde dat een nationale regering de staten zou vernietigen, leidde de strijd om de grondwet te verwerpen. John Marshall, die als opperrechter van het Hooggerechtshof meer dan wie ook zou doen om van de grondwet de basis te maken voor het soort sterke nationale regering waar Henry bang voor was, was een van de leiders in de strijd om de grondwet te ratificeren. Maar er was niemand – niemand in Virginia, noch in het land – met een dieper inzicht in de Grondwet en wat die inhield dan James Madison.
Madison begreep onmiddellijk de kracht van Mason’s bezwaar, maar hij had een antwoord – een antwoord waarin hij beperkingen op de presidentiële macht beschreef die, tot onze grote spijt, te lang zijn vergeten. Was er een gevaar in het geven van de bevoegdheid aan de president om gratie te verlenen? “Ja,” antwoordde Madison, maar er was een remedie voor het gevaar in de Grondwet zoals die was opgesteld.
“Er is één beveiliging in dit geval waar de heren misschien niet op hebben gewezen: als de president op een verdachte manier verbonden is met een persoon, en er redenen zijn om aan te nemen dat hij hem zal beschermen, kan het Huis van Afgevaardigden hem impeacheren; zij kunnen hem verwijderen als hij schuldig wordt bevonden.”
Met andere woorden, de aanklacht kan niet worden ingediend wanneer de president formeel van een misdrijf wordt beschuldigd; hij kan worden aangeklaagd wanneer er “redenen zijn om aan te nemen” dat hij iemand met wie hij “op enigerlei wijze verdacht” verbonden is, zou kunnen “beschermen”, d.w.z. met een pardon beschermen.”
Maar wanneer de aanklacht wordt ingediend, moet er een proces in de Senaat plaatsvinden. De president blijft in functie tot en tenzij hij wordt veroordeeld. Wat kan hem ervan weerhouden gratie te verlenen aan iedereen die betrokken was bij de misdaden waarvoor de president wordt aangeklaagd of wiens getuigenis hem in gevaar zou kunnen brengen? Volgens Madison is de president nog steeds in functie, maar heeft hij niet langer de bevoegdheid om gratie te verlenen. Het Huis kan hem “schorsen wanneer hij verdacht wordt, en de bevoegdheid komt bij de vice-president te liggen. Mocht hij ook verdacht worden, dan kan hij eveneens worden geschorst totdat hij wordt aangeklaagd en afgezet, en de wetgevende macht kan een tijdelijke benoeming doen. Dit is een grote zekerheid.”
Dus in de debatten van vandaag zou de oorspronkelijke bedoeling met betrekking tot de gratiebevoegdheid in tegenspraak moeten zijn, zelfs in de hoofden van conservatieve advocaten en rechters, met Donald Trump’s aandringen op zijn absolute recht om zelfs zichzelf gratie te verlenen. Het zou een ongekende claim van ongekende macht zijn die, zoals George Mason vreesde, de republiek zou vernietigen.
De opmerkingen van George Mason zijn te vinden op blz. 496-497, en het antwoord van James Madison op blz. 498, van Vol.III of: The Debates of the State Conventions on the Adoption of the Federal Constitution, as Recommended by the General Convention at Philadelphia in 1787, 2nd ed., ed. Jonathan Elliot (Philadelphia 1836). Elliot’s Debates, zoals ze gewoonlijk genoemd worden, werden eerst in vijf delen gepubliceerd in l830, maar een tweede editie werd zes jaar later gepubliceerd, “met aanzienlijke aanvullingen”. Beide edities werden “gepubliceerd onder de goedkeuring van het congres.” In 1941 publiceerde J.B. Lippincott Company of Pennsylvania een gelimiteerde editie van 750 sets, die een “exacte reproductie” was met gebruikmaking van de “platen van de originele Tweede Editie.”