Besluit tot interventie: How the War in Bosnia Ended

Voor meer dan vier jaar na het uiteenvallen van Joegoslavië en het uitbreken van de oorlog, eerst in Kroatië en daarna in Bosnië, weigerden de Verenigde Staten het voortouw te nemen om te proberen een einde te maken aan het geweld en het conflict. Terwijl velen welsprekend en gepassioneerd hebben geschreven over het falen van Washington – en het Westen – om de etnische zuiveringen, de concentratiekampen en de moordpartijen op honderdduizenden burgers een halt toe te roepen, hebben slechts weinigen onderzocht waarom de Verenigde Staten in de zomer van 1995 uiteindelijk wel het voortouw namen om de oorlog in Bosnië te beëindigen.

Een opmerkelijke uitzondering is Richard Holbrooke, die in zijn boek To End a War verhaalt over zijn eigen cruciale bijdrage aan de onderhandelingen over de Dayton Vredesakkoorden. Maar Holbrooke’s relaas laat onduidelijk wat, naast zijn eigen bemiddelingsrol, de verklaring is voor de ommekeer in het Amerikaanse beleid, inclusief het cruciale besluit om een leidende rol op zich te nemen in de pogingen om de oorlog te beëindigen. Het was op basis van dat besluit dat Holbrooke vervolgens zijn onderhandelingsinspanningen ondernam.

Wat verklaart dan het besluit van de regering Clinton in augustus 1995 om eindelijk besluitvaardig in Bosnië te interveniëren? Waarom, terwijl tal van eerdere pogingen om in Bosnië in te grijpen halfslachtig werden uitgevoerd en op een mislukking uitliepen? Het antwoord is complex en behelst verklaringen op twee verschillende niveaus. Ten eerste, op beleidsniveau had de aanpak van het dagelijkse crisisbeheer die de Bosnië-strategie van de regering Clinton had gekenmerkt vrijwel alle geloofwaardigheid verloren. Het was duidelijk dat de gebeurtenissen ter plaatse en de beslissingen in de geallieerde hoofdsteden en op Capitol Hill de regering dwongen een alternatief te zoeken voor het doormodderen.

Ten tweede, op het niveau van het beleidsvormingsproces, moedigde de president zijn nationale veiligheidsadviseur en zijn staf aan een verreikende en geïntegreerde strategie voor Bosnië te ontwikkelen, waarbij de stapsgewijze aanpak van eerdere inspanningen werd verlaten. Dit proces leidde tot overeenstemming over een gedurfde nieuwe strategie, bedoeld om de Bosnië-kwestie in 1995 tot een goed einde te brengen, voordat de politiek van de presidentsverkiezingen de kans zou krijgen om tussenbeide te komen en een tendens teweeg te brengen om het soort risicovol gedrag te vermijden dat nodig was om de Bosnië-kwestie op te lossen.

The Breaking Point
Hoewel de evolutie van Amerika’s Bosnië-beleid, inclusief de hachelijke situatie van de regering Clinton in de zomer van 1995, relatief goed bekend is, zijn de details van het beleidsvormingsproces van de regering in deze periode dat niet. Op basis van nieuw uitgebreid onderzoek, met inbegrip van talrijke interviews met sleutelactoren, is het nu mogelijk om een begin te maken met het invullen van enkele van de kritieke details over hoe de regering in augustus 1995 tot haar besluit kwam. Hoewel weinigen het zich realiseerden aan het begin van het jaar, zou 1995 het beslissende jaar blijken te zijn voor de toekomst van Bosnië. Die verschuiving vloeide voort uit een besluit dat de Bosnisch-Servische leiders begin maart hadden genomen, namelijk dat het vierde oorlogsjaar het laatste zou zijn. Het doel van de Bosnisch-Serviërs was duidelijk: de oorlog beëindigen vóór het begin van de volgende winter. De strategie was eenvoudig, ook al was de uitvoering ervan schaamteloos. Ten eerste zou een grootscheepse aanval op de drie oostelijke moslimenclaves Srebrenica, Zepa en Gorazde – elk een internationaal “veilig” gebied dat licht beschermd werd door een symbolische VN-aanwezigheid – deze moslimbuitenposten in het door de Serviërs gecontroleerde Bosnische gebied snel innemen. Vervolgens zou de aandacht worden verlegd naar Bihac – een vierde, geïsoleerde enclave in het noordwesten van Bosnië – die zou worden ingenomen met hulp van Kroatische Servische troepen. Tenslotte, met de Moslims op de vlucht, zou Sarajevo de hoofdprijs worden, en de verovering ervan door de val zou de oorlog effectief beëindigen.

Betrayal in Srebrenica
Toen de strategie van de Bosnisch-Serviërs zich in het voorjaar en de zomer ontvouwde, werd de 20.000 man sterke U.N. Protection Force in Bosnië voor een noodlottig dilemma. UNPROFOR kon zich actief verzetten tegen de Bosnisch-Servische inspanningen en de kant kiezen van de Moslim-slachtoffers van de oorlog. Maar dit zou betekenen dat de onpartijdigheid die het kenmerk is van de vredeshandhaving door de V.N. zou worden opgeofferd. Een andere mogelijkheid is dat UNPROFOR zijn veelgeroemde neutraliteit behoudt en zijn rol beperkt tot het beschermen van humanitaire hulpgoederen en organisaties. Maar dit zou de Moslims in feite vrijwel onbeschermd tegenover de Bosnisch-Servische aanval laten staan.

De voorkeur van Washington was duidelijk. Het eiste herhaaldelijk dat de V.N.-strijdkrachten de laatste aanval van de Bosnische Serviërs zouden stoppen of op zijn minst zouden instemmen met luchtaanvallen van de NAVO om de Servische strijdkrachten te straffen en de “veilige” gebieden te beschermen. De meeste Europese bondgenoten hadden een andere mening. In tegenstelling tot de Verenigde Staten hadden veel Europeanen hun troepen in gevaar gebracht door deel te nemen aan de VN-operatie, met dien verstande dat hun betrokkenheid beperkt zou blijven tot een strikt humanitair mandaat. Toen eind mei 1995 beperkte luchtaanvallen leidden tot de gijzeling van bijna 400 vredeshandhavers, ontstond al snel een consensus binnen de V.N. en onder de landen die troepen hadden geleverd dat de luchtaanvallen van de NAVO, hoe beperkt ook, meer kwaad dan goed zouden doen. De strijdmacht van de Verenigde Naties zou terugkeren naar de “traditionele beginselen van vredeshandhaving”. Hiermee werd de niet zo subtiele boodschap aan de Bosnische Serviërs overgebracht dat zij nu vrij waren om de door hen gewenste strategie te volgen. Die strategie, “etnische zuivering” genoemd, hield in dat op grote schaal moorden, verkrachtingen, verdrijving en gevangenneming werden toegepast om moslims en Kroaten te verdrijven uit gebieden die de Bosnische Serviërs wilden opeisen.

Ivo H. Daalder

Voorzitter – Chicago Council on Global Affairs

De Bosnische Serviërs voerden hun strategie uit met afgrijselijke resultaten. In juli richtten de Servische troepen hun aandacht op Srebrenica, een klein dorp bij de oostgrens met Servië dat was overspoeld met zo’n 60.000 moslimvluchtelingen. Het was daar dat de toenmalige VN-commandant, de Franse generaal Philippe Morillon, twee jaar eerder het definitieve standpunt van de VN had bepaald door destijds te verklaren: “Jullie staan nu onder bescherming van de V.N. de Verenigde Naties…. Ik zal jullie nooit in de steek laten.” Ondanks de vlag van de V.N. die boven de enclave wapperde, stuitte de Bosnisch-Servische aanval in juli 1995 niet op verzet van de V.N., noch op de grond noch vanuit de lucht. Binnen 10 dagen stroomden tienduizenden moslimvluchtelingen naar de door moslims gecontroleerde stad Tuzla. Uit de stroom vluchtelingen ontbraken meer dan 7.000 mannen van alle leeftijden, die in koelen bloede waren geëxecuteerd – massamoord op een schaal die in Europa sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog niet meer was vertoond.

“No More Pinpricks”

Srebrenica was de grootste schande voor het Westen, waarbij elk van de 7.079 verloren levens onderstreepte dat men er niet in was geslaagd op tijd te handelen om deze meest genocidale daad van de Bosnische oorlog af te wenden. Schuldgevoelens leidden ertoe dat hooggeplaatste vertegenwoordigers van de Verenigde Staten en hun belangrijkste bondgenoten enkele dagen later in Londen overeenkwamen dat de NAVO in Gorazde een krachtig standpunt zou innemen door de burgerbevolking van de stad te verdedigen. (Dit besluit werd later uitgebreid tot de drie andere overgebleven “veilige” gebieden Bihac, Sarajevo en Tuzla; Zepa was eerder al in handen van de Bosnische Serviërs gevallen). De geallieerden kwamen overeen dat een aanval op, of zelfs maar een bedreiging van, Gorazde zou worden beantwoord met een “substantiële en beslissende” luchtcampagne. “Er zullen geen “speldenprik”-aanvallen meer zijn,” verklaarde minister van Buitenlandse Zaken Warren Christopher. Een paar dagen later werkte de Noord-Atlantische Raad de laatste operationele details van de luchtcampagne uit en gaf het besluit over het tijdstip van de aanvallen door aan de militaire commandanten van de NAVO.

Breaking Out of the Box
Eind juli werden de Verenigde Staten en hun bondgenoten geconfronteerd met een situatie die om een gezamenlijk optreden vroeg. De strategie van doormodderen die het beleid van de VS sinds het begin van het conflict had gekenmerkt, was duidelijk niet langer levensvatbaar. De president maakte zijn hoge adviseurs duidelijk dat hij uit de doos wilde stappen waarin het Amerikaanse beleid zich bevond. Deze doos was gecreëerd door een onwerkbare diplomatieke strategie van steeds grotere concessies aan de Servische president Slobodan Milosevic alleen maar om de Bosnische Serviërs aan tafel te krijgen; door de langdurige weigering om Amerikaanse troepen ter plaatse te brengen; door geallieerd verzet tegen het gebruik van geweld zolang hun troepen gegijzeld konden worden; door een VN die vasthielden aan de “traditionele beginselen van vredeshandhaving”, ook al woedde er een oorlog; en door een Amerikaans Congres dat de moraal hoog wilde houden door eenzijdig het wapenembargo tegen de Bosnische regering op te heffen, zonder echter de verantwoordelijkheid te nemen voor de gevolgen daarvan.

Toch had de regering-Clinton dit al eerder meegemaakt. Begin 1993 verwierp zij het Vance-Owen Vredesplan; in mei 1993 probeerde zij een beleid te verkopen om het wapenembargo op te heffen en luchtaanvallen uit te voeren terwijl de Moslims bewapend werden; en in 1994 had zij herhaaldelijk getracht de bondgenoten te overtuigen om strategische luchtaanvallen te steunen. Telkens werd het nieuwe beleid verworpen of op de lange baan geschoven, en een incrementele, crisisbeheersingsaanpak werd opnieuw in de plaats gesteld van een levensvatbare aanpak om de oorlog te beëindigen.

Waarom was de zomer van 1995 anders? Waarom kwam er nu een vaste consensus over een gezamenlijke strategie, terwijl de regering Clinton die al meer dan twee jaar niet had kunnen bereiken? Het antwoord ligt ten dele in de gruwelen van Srebrenica – een gevoel dat de Bosnische Serviërs deze keer te ver waren gegaan. Dat bleek zeker het geval te zijn in het Pentagon, waar minister van Defensie William Perry en JCS-voorzitter John Shalikashvili het voortouw namen om aan te dringen op het soort krachtige luchtcampagne waarmee uiteindelijk in Londen werd ingestemd. De echte reden was echter het voelbare gevoel dat Bosnië het kankergezwel was dat het Amerikaanse buitenlands beleid aantastte, in de woorden van Anthony Lake, Clintons nationale veiligheidsadviseur. De geloofwaardigheid van de VS in het buitenland werd ondermijnd door wat er in Bosnië gebeurde en door het falen van Amerika en de NAVO om er een eind aan te maken. Met presidentsverkiezingen iets meer dan een jaar verwijderd, voelde het Witte Huis in het bijzonder de noodzaak een uitweg te vinden.

Het was een uitweg die de president in juni 1995 eiste van zijn team voor buitenlands beleid. Onder leiding van de staf van de Nationale Veiligheidsraad en met de krachtige steun van Madeleine Albright (toen de Amerikaanse ambassadeur bij de Verenigde Naties) werd Amerika’s eerste samenhangende Bosnië-strategie ontwikkeld. Deze strategie combineerde voor het eerst kracht en diplomatie op een manier die de beleidsimpasse zou doorbreken die Washington zo lang in een wurggreep had gehouden. Zij werd in de loop van drie dagen in augustus door de president en zijn senior adviseurs besproken en werd, toen zij door Clinton werd aanvaard, de basis voor de diplomatieke triomf in Dayton drie maanden later.

Lake Pushes the Process
Gezien de verergering van de wreedheden in Bosnië en de groeiende ontevredenheid over het Amerikaanse beleid, hoe kwam de regering van haar verlamming van 1994 tot haar constructieve rol eind 1995? In mei 1995 begon Tony Lake voor het eerst na te denken over hoe het beleid van de V.S. ten aanzien van Bosnië in een meer produktieve richting kon worden gewijzigd. Hij begon informeel bijeen te komen met belangrijke mensen van zijn NSC-staf (waaronder zijn plaatsvervanger, Sandy Berger, en zijn belangrijkste Bosnië-medewerkers Sandy Vershbow en Nelson Drew) om na te gaan hoe de Verenigde Staten konden helpen het tij van de oorlog te keren.

Het was al lang duidelijk dat vooruitgang in de richting van een door onderhandelingen tot stand gekomen regeling alleen mogelijk was als de Bosnische Serviërs begrepen dat het niet bereiken van een diplomatieke oplossing hen duur zou komen te staan. Bijna een jaar lang hadden de Verenigde Staten en hun partners in de Contactgroep (Groot-Brittannië, Frankrijk, Duitsland en Rusland) getracht druk uit te oefenen op het in Pale gevestigde Bosnisch-Servische leiderschap om in te stemmen met serieuze onderhandelingen door Milosevic ervan te overtuigen de economische en vooral de militaire hulp aan de Bosnische Serviërs stop te zetten. Ondanks het feit dat Milosevic verschillende stimulansen kreeg aangeboden (waaronder rechtstreekse onderhandelingen met de Verenigde Staten en de opschorting van de economische sancties van de VN), ging hij daar nooit op in.

Dus bleef militaire druk – dreiging met of daadwerkelijk gebruik van geweld tegen de Bosnische Serviërs – over als de enige echte hefboom om Pale ervan te overtuigen dat een diplomatieke oplossing in zijn belang was. Meer dan twee jaar van pogingen om de NAVO-bondgenoten van dit feit te overtuigen hadden echter nergens toe geleid. Telkens weer hadden Londen, Parijs en andere bondgenoten zich verzet tegen het soort krachtige maatregelen dat nodig was om werkelijk invloed uit te oefenen op het Bosnisch-Servische leiderschap. In hun informele gesprekken suggereerden Vershbow en Drew dat de enige manier om deze weerstand te overwinnen was om de risico’s gelijk te trekken tussen de Verenigde Staten enerzijds en de bondgenoten met troepen ter plaatse anderzijds. Dit zou kunnen worden bereikt door Amerikaanse troepen in te zetten naast Europese troepen of door de terugtrekking van de V.N.-macht te forceren. Aangezien de president consequent heeft geweigerd Amerikaanse grondtroepen in Bosnië in te zetten, behalve om een vredesakkoord te helpen afdwingen, zou de enige manier waarop significante militaire druk op de Bosnische Serviërs zou kunnen worden uitgeoefend, zijn nadat UNPROFOR was teruggetrokken. Lake was het eens met deze beoordeling en stelde voor dat zijn staf zou gaan werken aan een “post-withdrawal” strategie – de stappen die de VS zouden moeten nemen als UNPROFOR eenmaal weg was.

UNPROFOR als Obstakel
De conclusie van de NSC dat de V.N. troepenmacht deel van het probleem in Bosnië was in plaats van deel van de oplossing werd gedeeld door Madeleine Albright, lange tijd de belangrijkste havik van de Clinton administratie inzake Bosnië. In juni 1995 maakte zij haar zaak opnieuw duidelijk door Clinton een hartstochtelijk beargumenteerd memorandum voor te leggen waarin zij aandrong op een nieuwe impuls voor luchtaanvallen om de Bosnische Serviërs aan de onderhandelingstafel te krijgen. Albright merkte op dat als luchtaanvallen de terugtrekking van UNPROFOR vereisten, het dan maar zo moest zijn. De president was het eens met de strekking van haar argument, omdat hijzelf UNPROFOR was gaan zien als een obstakel voor een oplossing voor Bosnië. Zoals Clinton heel goed wist, was de VN-troepenmacht de oorzaak van de geallieerde oppositie, niet alleen tegen luchtaanvallen, maar ook tegen het opheffen van het wapenembargo tegen Bosnië, dat de regering in feite het recht op zelfverdediging had ontnomen.

Op het moment dat het Witte Huis en Albright tot de conclusie kwamen dat UNPROFOR misschien eerder vroeger dan later zou moeten vertrekken, maakten hoge ambtenaren van Buitenlandse Zaken en van het Ministerie van Defensie zich echter steeds meer zorgen over de gevolgen van een terugtrekking van de V.N. uit Bosnië. Zij waren met name bezorgd dat het vertrek van UNPROFOR de inzet van tot 25.000 Amerikaanse troepen zou vereisen om te helpen bij de terugtrekking – zoals de regering in december 1994 had toegezegd. Holbrooke vertelt dat hij “stomverbaasd” was en dat Christopher “verbaasd” was over de mate waarin de VS zich leken in te zetten voor dit “gedurfde en gevaarlijke” plan. In plaats van zich te concentreren op de vraag hoe de situatie in Bosnië kon worden opgelost, drongen Buitenlandse Zaken en Defensie er bij de Verenigde Staten op aan niets te doen dat de bondgenoten zou dwingen te besluiten dat de tijd voor het vertrek van UNPROFOR was gekomen. In plaats daarvan zou de nadruk moeten liggen op het in stand houden van de VN-troepenmacht, zelfs als dat zou betekenen dat men zich zou moeten neerleggen bij de wens van de geallieerden om geen luchtaanvallen meer uit te voeren om de militaire vooruitgang van de Bosnische Serviërs te stuiten of om verdere concessies te doen aan Milosevic in een poging om Pale aan de onderhandelingstafel te krijgen.

De strategie van het eindspel
Gezien het standpunt van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en het Ministerie van Defensie over deze kwestie, stond Anthony Lake voor een kritieke keuze. Hij kon aanvaarden dat er geen consensus was voor iets anders dan het voortzetten van een politiek van doormodderen, of hij kon een nieuwe strategie smeden en de president zover krijgen dat hij een gezamenlijke inspanning steunde om de kwestie Bosnië voor eens en voor altijd aan te pakken. Na meer dan twee jaar de noodzaak van consensus als basis van het beleid te hebben aanvaard en, als gevolg daarvan, geen vooruitgang te hebben geboekt, besloot Lake nu dat de tijd gekomen was om zijn eigen beleidsinitiatief te smeden. Hij werd in zijn vastberadenheid gesterkt door het duidelijke verlangen van de president naar een nieuwe richting.

Op een zaterdagochtend eind juni kwamen Lake en zijn belangrijkste NSC-medewerkers bijeen in zijn kantoor in de West Wing voor een intensieve, vier uur durende discussie over wat te doen in Bosnië. Al snel ontstond er consensus over drie belangrijke aspecten van een werkbare strategie. Ten eerste, UNPROFOR zou moeten verdwijnen. In plaats daarvan zou er ofwel een nieuwe NAVO-troepenmacht komen die zou worden ingezet om de voorwaarden van een vredesakkoord te doen naleven, ofwel het soort gecoördineerde militaire actie van de Verenigde Staten en de NAVO dat de aanwezigheid van de V.N. tot dusver had voorkomen. Ten tweede was het duidelijk dat, indien de partijen tot een akkoord zouden komen, een dergelijk akkoord niet aan alle eisen inzake gerechtigheid zou kunnen voldoen. Een diplomatieke oplossing die elke Bosnisch-Servische winst ongedaan zou maken, was eenvoudigweg niet mogelijk. Ten derde zou het welslagen van een laatste poging om tot een politieke overeenkomst te komen in hoge mate afhangen van de dreiging van aanzienlijk geweld tegen de partijen. De laatste drie jaar hadden aangetoond dat zonder het vooruitzicht van het beslissende gebruik van geweld, de partijen onbuigzaam zouden blijven en hun eisen maximalistisch.

Lake vroeg Vershbow om een strategiedocument op te stellen op basis van deze discussie. De nationale veiligheidsadviseur vertelde de president ook over de richting van zijn denken. Hij vroeg Clinton specifiek of hij op deze weg verder moest gaan in de wetenschap dat in een presidentieel verkiezingsjaar de Verenigde Staten aanzienlijke militaire macht zou moeten inzetten om een overeenkomst af te dwingen of om een verandering in het militaire machtsevenwicht ter plaatse te bewerkstelligen. Clinton vertelde Lake om door te gaan, en gaf aan dat de status quo niet langer acceptabel was.

Vershbow’s document zette een “eindspel-strategie” voor Bosnië uiteen – waarmee zowel het veelomvattende karakter als het doel om de beleidsimpasse in Washington te doorbreken werd benadrukt. De strategie stelde een laatste poging voor om tot een politieke oplossing te komen die voor de partijen aanvaardbaar was. De hoofdlijnen van een dergelijke oplossing, die gebaseerd was op het plan van de Contactgroep van 1994, omvatten: erkenning van de soevereiniteit en de territoriale integriteit van Bosnië binnen zijn bestaande grenzen; verdeling van Bosnië in twee entiteiten-een Bosnisch-Servische entiteit en een Moslim-Kroatische federatie; de grenzen van de entiteiten zouden op een compacte en verdedigbare wijze worden getrokken, waarbij het grondgebied van de federatie ten minste 51 procent van het totaal zou uitmaken; en aanvaarding van speciale parallelle betrekkingen tussen de entiteiten en de buurlanden, met inbegrip van de mogelijkheid van het houden van een toekomstig referendum over de mogelijkheid van afscheiding.

Om de partijen een stimulans te geven deze deal te aanvaarden, werd in de strategie ook gepleit voor het inzetten van Amerikaanse militaire macht (bij voorkeur naast geallieerde macht, maar indien nodig alleen) ten dienste van de diplomatieke inspanning. Door de partijen de contouren van een mogelijke diplomatieke overeenkomst voor te leggen, zouden de Verenigde Staten duidelijk maken welke prijs elke partij zou moeten betalen als de onderhandelingen zouden mislukken. Indien de Bleke Serviërs een overeenkomst zouden afwijzen, zouden de Verenigde Staten, na de terugtrekking van UNPROFOR, aandringen op de opheffing van het wapenembargo tegen de Bosnische regering, wapens en opleiding verstrekken aan de strijdkrachten van de federatie en gedurende een overgangsperiode luchtaanvallen uitvoeren om de federatie in staat te stellen de 51 % van het grondgebied van Bosnië dat haar in het vredesplan was toegewezen, in handen te krijgen en te verdedigen. Omgekeerd zouden de Verenigde Staten, indien de Moslims een overeenkomst zouden afwijzen, een beleid van “lift and leave” voeren – het wapenembargo opheffen maar de federatie voor het overige aan haar lot overlaten.

De weg naar Dayton
Ondanks aanzienlijke oppositie tegen de eindspel-strategie van het ministerie van Buitenlandse Zaken (met minister van Buitenlandse Zaken Warren Christopher die zich zorgen maakte dat noch het Congres noch de geallieerden de militaire weg zouden accepteren) en het Pentagon (waar veel functionarissen van mening waren dat de deling van Bosnië de enige levensvatbare oplossing zou blijken), besloot de president begin augustus het standpunt van de NSC te steunen. Hij stuurde zijn nationale veiligheidsadviseur om de belangrijkste Europese bondgenoten en Moskou ervan te overtuigen dat de nieuwe Amerikaanse strategie hun beste kans was om het Bosnische geschil op te lossen. De president zei tegen Lake dat hij de geallieerden duidelijk moest maken dat hij vasthield aan deze handelwijze – inclusief de militaire weg – zelfs als de Verenigde Staten gedwongen waren deze alleen uit te voeren.

Lake’s boodschap werd goed ontvangen in de geallieerde hoofdsteden. Voor het eerst hadden de Verenigde Staten blijk gegeven van leiderschap in deze kwestie, en hoewel velen hun twijfels hadden over de wijsheid van de militaire weg, steunden allen de strategie in haar totaliteit als de laatste beste hoop om de oorlog in Bosnië tot een einde te brengen.

Lake’s succesvolle ontmoetingen in Europa legden de basis voor Richard Holbrooke’s daaropvolgende pogingen om een vredesakkoord te smeden. Holbrooke slaagde daar glansrijk in. Geholpen door een zeer succesvol Kroatisch-Bosnisch offensief (dat binnen enkele weken de Servische territoriale winst terugbracht van de 70 procent die Pale sinds 1992 in handen had tot minder dan 50 procent) en een langdurige NAVO-bombardementcampagne die volgde op de Servische beschieting van het marktplein van Sarajevo eind augustus, maakte het Amerikaanse onderhandelingsteam handig gebruik van het veranderende militaire machtsevenwicht om op 21 november de Dayton Vredesakkoorden te sluiten. Tegen eind 1995 had het leiderschap van de V.S. Bosnië omgevormd tot een land in relatieve vrede – een vrede die werd gehandhaafd door 60.000 Amerikaanse en NAVO-troepen. (Opmerkelijk is dat het probleem dat de NAVO-besluitvormers zo lang had tegengehouden – de kwetsbaarheid van de UNPROFOR-troepen – betrekkelijk gemakkelijk werd opgelost. In december 1995, toen met de uitvoering van Dayton werd begonnen, veranderden de meeste UNPROFOR-troepen van helm en werden onmiddellijk IFOR-soldaten. Degenen die dat niet deden, vertrokken ongehinderd uit Bosnië met hulp van de NAVO.)

Lessen voor Kosovo?
Toen begin 1998 de crisis in de Servische provincie Kosovo uitbrak, keken hoge Amerikaanse ambtenaren, van Madeleine Albright tot Richard Holbrooke, naar het succes in Bosnië om lessen te trekken over hoe met dit nieuwe probleem om te gaan. Met het argument dat de fouten van Bosnië niet herhaald mogen worden, riepen zij op tot een vroegtijdige reactie van de internationale gemeenschap op de meest recente wreedheden in de Balkan, krachtig leiderschap van de VS vanaf het begin en een geloofwaardige dreiging ter ondersteuning van diplomatieke inspanningen om de crisis op te lossen. Al deze elementen waren belangrijk om het Bosnische dilemma in de zomer van 1995 eindelijk te helpen oplossen.

Maar zoals het geval Kosovo aantoonde, waren zij niet voldoende. Want afgezien van een gecoördineerd Amerikaans leiderschap en het koppelen van geweld en diplomatie op wederzijds ondersteunende manieren, was voor succes in Bosnië een duidelijk besef nodig van de wijze waarop het conflict zou moeten worden opgelost, alsmede de bereidheid om deze visie aan de partijen op te leggen. De eindspelstrategie verschafte de visie; Holbrooke’s diplomatieke inspanningen leverden een akkoord op dat op die strategie was gebaseerd.

Daarin verschilt Kosovo van Bosnië. Hoewel het leiderschap van de V.S. en de dreiging met veel geweld de internationale pogingen om dit conflict op te lossen hebben gekenmerkt, is er geen duidelijke visie geweest op de wijze waarop het conflict zou kunnen worden beëindigd, noch enige bereidheid om die visie zonodig op te leggen. Maandenlang hebben Amerikaanse diplomaten getracht een interim-overeenkomst te sluiten over de toekomstige status van de provincie, waarbij Kosovo een aanzienlijke mate van autonomie zou krijgen maar een beslissing over de definitieve status drie jaar zou worden uitgesteld. In wezen komt het erop neer dat de fundamentele kwestie van de mogelijke onafhankelijkheid van Kosovo op de lange baan wordt geschoven.

Bovendien heeft Washington geen enkele aanwijzing gegeven dat het bereid is de oplossing van zijn voorkeur op te leggen, noch dat het ervoor zal zorgen dat een eventuele overeenkomst die uit de onderhandelingen zou voortvloeien, ten uitvoer wordt gelegd door ter plaatse de nodige vuurkracht van de NAVO in te zetten. Zonder een duidelijk plan voor de toekomstige status van Kosovo en een zichtbare bereidheid om dat plan uit te voeren, zal het beleid ten aanzien van Kosovo waarschijnlijk niet veel meer zijn dan het doormodderen dat het Amerikaanse Bosnië-beleid kenmerkte in zijn minst effectieve periode.