Decisão de Intervir: Como a Guerra na Bósnia terminou

Por mais de quatro anos após a ruptura da Jugoslávia e o início da guerra, primeiro na Croácia e depois na Bósnia, os Estados Unidos recusaram-se a tomar a liderança na tentativa de pôr fim à violência e ao conflito. Embora muitos tenham escrito eloquente e apaixonadamente para explicar o fracasso de Washington – e do Ocidente – em parar a limpeza étnica, os campos de concentração e os massacres de centenas de milhares de civis, poucos examinaram por que, no verão de 1995, os Estados Unidos finalmente assumiram um papel de liderança para acabar com a guerra na Bósnia.

Uma notável exceção é Richard Holbrooke, que conta sua própria contribuição crucial para a negociação dos Acordos de Paz de Dayton em seu livro To End a War. Mas o relato de Holbrooke não deixa claro o que, além de seu próprio papel de mediador, explica a reviravolta na política dos EUA, incluindo a decisão crítica de assumir um papel de liderança na tentativa de acabar com a guerra. Foi com base nessa decisão que Holbrooke subsequentemente empreendeu o seu esforço negocial.

O que, então, explica a decisão da administração Clinton, em agosto de 1995, de finalmente intervir de forma decisiva na Bósnia? Porquê, quando inúmeras tentativas anteriores de se envolver na Bósnia foram executadas com pouco entusiasmo e acabaram em fracasso? A resposta é complexa, envolvendo explicações a dois níveis diferentes. Primeiro, a nível político, a abordagem diária da gestão de crises que tinha caracterizado a estratégia da administração Clinton na Bósnia tinha perdido praticamente toda a credibilidade. Era evidente que os acontecimentos no terreno e as decisões nas capitais aliadas, bem como no Capitólio, estavam a forçar a administração a procurar uma alternativa à confusão.

Segundo, ao nível do processo de elaboração de políticas, o presidente encorajou o seu conselheiro de segurança nacional e o seu pessoal a desenvolver uma estratégia integrada e de longo alcance para a Bósnia e que abandonou a abordagem incremental dos esforços do passado. Esse processo produziu um acordo sobre uma nova estratégia ousada destinada a colocar a questão da Bósnia em primeiro plano em 1995, antes que a política eleitoral presidencial tivesse uma chance de intervir e instilar uma tendência para evitar o tipo de comportamento de risco necessário para resolver a questão da Bósnia.

O ponto de ruptura
Embora a evolução da política americana para a Bósnia, incluindo a situação difícil da administração Clinton no verão de 1995, seja relativamente bem conhecida, os detalhes do processo de elaboração de políticas da administração durante esse período não são. Com base em novas pesquisas extensivas, incluindo numerosas entrevistas com participantes-chave, é agora possível começar a preencher alguns dos detalhes críticos sobre como a administração chegou à sua decisão em agosto de 1995. Embora poucos se tenham apercebido disso no início do ano, 1995 provaria ser o ano decisivo para o futuro da Bósnia. Essa mudança foi resultado de uma decisão, alcançada pela liderança sérvia bósnia no início de março, de que o quarto ano da guerra seria seu último. O objetivo dos sérvios bósnios era claro: concluir a guerra antes do início do próximo inverno. A estratégia era simples, mesmo que a sua execução fosse descarada. Primeiro, um ataque em grande escala aos três enclaves muçulmanos orientais de Srebrenica, Zepa e Gorazde – uma área internacional “segura”, ligeiramente protegida por uma presença simbólica da ONU – iria capturar rapidamente esses postos avançados muçulmanos em território bósnio controlado pelos sérvios. Em seguida, a atenção mudaria para Bihac – um quarto enclave isolado no noroeste da Bósnia – que seria ocupado com a ajuda das forças sérvias croatas. Finalmente, com os muçulmanos em fuga, Sarajevo se tornaria o grande prêmio, e sua captura pela queda efetivamente encerraria a guerra.

Betrayal in Srebrenica
Como a estratégia sérvia bósnia se desdobrou durante a primavera e no verão, a U de 20.000 habitantes.N. Força de Proteção na Bósnia enfrentou um dilema fatídico. A UNPROFOR poderia se opor ativamente ao esforço sérvio bósnio e se colocar ao lado das vítimas muçulmanas da guerra. Mas isso implicaria sacrificar a imparcialidade que é a marca registrada da manutenção da paz da ONU. Alternativamente, a UNPROFOR poderia preservar a sua tão apregoada neutralidade e limitar o seu papel à protecção dos fornecimentos e agências de ajuda humanitária. Mas isso efetivamente deixaria os muçulmanos para enfrentar o ataque sérvio bósnio praticamente desprotegidos.

A preferência de Washington era clara. Exigiu repetidamente que as forças da ONU parassem o último ataque sérvio bósnio ou, no mínimo, concordassem com os ataques aéreos da OTAN para punir as forças sérvias e proteger as áreas “seguras”. A maioria dos aliados europeus tinha uma visão diferente. Ao contrário dos Estados Unidos, muitos europeus tinham colocado as suas tropas em risco ao participarem na operação da ONU no entendimento de que o seu envolvimento seria limitado a um mandato estritamente humanitário. Quando os limitados ataques aéreos de finais de Maio de 1995 resultaram na tomada de quase 400 militares de manutenção da paz como reféns, rapidamente surgiu um consenso no seio da ONU e entre os países contribuintes das tropas de que, por muito limitados que fossem, os ataques aéreos da OTAN fariam mais mal do que bem. A força das Nações Unidas regressaria aos “princípios tradicionais da manutenção da paz”. Isto enviou a não tão subtil mensagem aos sérvios bósnios de que agora eram livres de prosseguir a sua estratégia preferida. Essa estratégia, chamada de “limpeza étnica”, envolvia o uso de assassinato, estupro, expulsão e prisão em larga escala para expulsar muçulmanos e croatas do território que os sérvios bósnios pretendiam reivindicar.

Ivo H. Daalder

Presidente – Conselho de Chicago para Assuntos Globais

Os sérvios bósnios implementaram a sua estratégia com resultados horríveis. Em julho, as forças sérvias voltaram seu foco para Srebrenica, uma pequena vila perto da fronteira leste com a Sérvia, inchada com cerca de 60.000 refugiados muçulmanos. Foi lá que o então comandante das Nações Unidas, o general francês Philippe Morillon, havia tomado a posição final das Nações Unidas dois anos antes, declarando na época: “Você está agora sob a protecção das Nações Unidas…. Eu nunca o abandonarei.” Apesar da bandeira da ONU sobrevoar o enclave, o ataque sérvio bósnio em julho de 1995 não encontrou resistência da ONU, nem em terra nem no ar. Em 10 dias, dezenas de milhares de refugiados muçulmanos invadiram a cidade de Tuzla, controlada pelos muçulmanos. Desaparecidos do fluxo de refugiados estavam mais de 7.000 homens de todas as idades, que tinham sido executados a sangue frio – assassinatos em massa numa escala não testemunhada na Europa desde o fim da Segunda Guerra Mundial.

“No More Pinpricks “Srebrenica foi a maior vergonha do Ocidente, com cada uma das 7.079 vidas perdidas sublinhando a incapacidade de agir a tempo de evitar este único acto mais genocida da guerra da Bósnia. A culpa levou altos representantes dos Estados Unidos e dos seus principais aliados a concordarem em Londres alguns dias depois que a OTAN tomaria uma posição forte em Gorazde, defendendo a população civil da cidade. (Esta decisão foi posteriormente alargada às três outras áreas “seguras” restantes de Bihac, Sarajevo e Tuzla; Zepa tinha anteriormente caído para os sérvios bósnios). Os aliados concordaram que um ataque ou mesmo uma ameaça a Gorazde seria enfrentado com uma campanha aérea “substancial e decisiva”. “Não haverá mais ataques “pinprick””, declarou o secretário de Estado Warren Christopher. Alguns dias depois, o Conselho do Atlântico Norte trabalhou os detalhes operacionais finais da campanha aérea e passou a decisão aos comandantes militares da OTAN sobre quando conduzir os ataques.

Breaking Out of the Box
No final de Julho, os Estados Unidos e os seus aliados confrontaram-se com uma situação que exigia uma acção concertada. A estratégia de confusão que tinha caracterizado a política norte-americana desde o início do conflito já não era claramente viável. O presidente deixou claro aos seus conselheiros superiores que queria sair da caixa em que se encontrava a política dos EUA. Essa caixa tinha sido criada por uma estratégia diplomática impraticável de oferecer concessões cada vez maiores ao presidente sérvio Slobodan Milosevic apenas para levar os sérvios da Bósnia à mesa; pela recusa de longa data de colocar as tropas americanas no terreno; pela resistência aliada ao uso da força enquanto suas tropas pudessem ser tomadas como reféns; por uma ONU. que insistia nos “princípios tradicionais de manutenção da paz”, mesmo que uma guerra estivesse em curso; e por um Congresso americano decidido a assumir o alto nível moral, levantando unilateralmente o embargo de armas ao governo bósnio sem, contudo, assumir a responsabilidade pelas consequências de o fazer.

Yet, a administração Clinton já tinha estado aqui antes. No início de 1993 rejeitou o Plano de Paz Vance-Owen; em Maio de 1993 tentou vender uma política para levantar o embargo de armas e conduzir ataques aéreos enquanto os muçulmanos estavam armados; e em 1994 procurou repetidamente convencer os aliados a apoiarem os ataques aéreos estratégicos. De cada vez, a nova política era rejeitada ou arquivada, e uma abordagem incremental de gestão de crises era mais uma vez substituída por uma abordagem viável para acabar com a guerra.

Por que foi o Verão de 1995 diferente? Porquê a emergência de um consenso firme sobre uma estratégia concertada, agora que tinha iludido a administração Clinton durante mais de dois anos? A resposta, em parte, está nos horrores testemunhados por Srebrenica-uma sensação de que desta vez os sérvios bósnios tinham ido longe demais. Isso certamente provou ser o caso no Pentágono, onde o Secretário da Defesa William Perry e o Presidente do JCS John Shalikashvili assumiram a liderança na pressão para o tipo de campanha aérea vigorosa que foi finalmente acordada em Londres. A verdadeira razão, porém, foi a sensação palpável de que a Bósnia era o câncer que corroía a política externa americana, nas palavras de Anthony Lake, conselheiro de segurança nacional de Clinton. A credibilidade dos EUA no estrangeiro estava a ser minada de forma perceptível pelo que estava a acontecer na Bósnia e pelo fracasso da América e da OTAN em pôr-lhe fim. A pouco mais de um ano das eleições presidenciais, a Casa Branca, em particular, sentiu a necessidade de encontrar uma saída.

Foi uma saída que o presidente exigiu da sua equipa de política externa em Junho de 1995. Liderada pelo pessoal do Conselho de Segurança Nacional e fortemente apoiada por Madeleine Albright (então embaixadora dos EUA nas Nações Unidas), foi desenvolvida a primeira estratégia coerente dos Estados Unidos para a Bósnia. Esta estratégia pela primeira vez combinou força e diplomacia de uma forma que quebraria o impasse político que há tanto tempo estrangulava Washington. Foi debatida pelo presidente e seus conselheiros seniores durante três dias em agosto e, quando aceita por Clinton, tornou-se a base do triunfo diplomático em Dayton três meses depois.

Lake Pushes the Process
Dado o agravamento das atrocidades na Bósnia e o crescente descontentamento com a política dos EUA, como a administração passou da paralisia de 1994 para seu papel construtivo no final de 1995? Em maio de 95, Tony Lake começou a considerar como a política dos EUA em relação à Bósnia poderia ser mudada em uma direção mais produtiva. Ele começou a reunir-se informalmente com pessoas-chave de sua equipe do NSC (incluindo seu adjunto, Sandy Berger, e seus principais ajudantes na Bósnia, Sandy Vershbow e Nelson Drew) para considerar como os Estados Unidos poderiam ajudar a mudar a maré da guerra.

Há muito tempo estava claro que o progresso em direção a um acordo negociado só era possível se os sérvios bósnios entendessem que não conseguir uma solução diplomática lhes custaria caro. Durante quase um ano, os Estados Unidos e seus parceiros do Grupo de Contato (Grã-Bretanha, França, Alemanha e Rússia) haviam procurado pressionar a liderança sérvia bósnia com sede em Pale a concordar em iniciar negociações sérias, convencendo Milosevic a cortar a assistência econômica e, especialmente, militar aos sérvios bósnios. Apesar de ter recebido vários incentivos (incluindo negociações diretas com os Estados Unidos e a suspensão das sanções econômicas da ONU), Milosevic nunca seguiu adiante.

Isso deixou a pressão militar – a ameaça ou o uso efetivo da força contra os sérvios da Bósnia – como a única alavanca real para convencer Pale de que uma solução diplomática era do seu interesse. Contudo, mais de dois anos a tentar convencer os aliados da OTAN de que este facto não tinha levado a lado nenhum. Em cada curva, Londres, Paris e outros aliados tinham resistido ao tipo de medidas enérgicas que eram necessárias para ter um impacto real na liderança sérvia da Bósnia. Em suas discussões informais, Vershbow e Drew sugeriram que a única maneira de superar essa resistência era equalizar os riscos entre os Estados Unidos, por um lado, e aqueles aliados com tropas no terreno, por outro. Isto poderia ser conseguido ou através do destacamento de forças americanas ao lado de tropas europeias ou forçando a retirada da força das Nações Unidas. Uma vez que o presidente tinha constantemente descartado o destacamento de forças terrestres americanas para a Bósnia, excepto para ajudar a impor um acordo de paz, a única forma de pressão militar significativa sobre os sérvios bósnios seria depois da retirada da FORPRONU. Lake concordou com esta avaliação e propôs que seu pessoal começasse a trabalhar em uma estratégia de “pós-retirada” – os passos que os EUA deveriam dar uma vez que a FORPRONU se fosse.

UNPROFOR como Obstáculo
A conclusão do NSC de que a força da ONU era parte do problema na Bósnia, em vez de parte da solução, foi compartilhada por Madeleine Albright, desde que o falcão-chefe da administração Clinton na Bósnia. Em junho de 1995, ela mais uma vez apresentou o seu caso, apresentando a Clinton um memorando apaixonadamente argumentado, pedindo um novo impulso para os ataques aéreos a fim de levar os sérvios bósnios para a mesa. O memorando de Albright observava que se os ataques aéreos exigiam a retirada da UNPROFOR, que assim fosse. A presidente concordou com a tônica do seu argumento, tendo ele própria chegado a ver a UNPROFOR como um obstáculo a uma solução para a Bósnia. Como Clinton bem sabia, a força da ONU foi responsável pela oposição aliada não só aos ataques aéreos, mas também ao levantamento do embargo de armas à Bósnia, que tinha efectivamente privado o governo de exercer o seu direito à autodefesa.

No entanto, assim como a Casa Branca e Albright chegaram à conclusão de que a UNPROFOR poderia ter de ir mais cedo ou mais tarde, os altos funcionários dos Departamentos de Estado e Defesa ficaram cada vez mais preocupados com as consequências de uma retirada da ONU da Bósnia. Especificamente, eles estavam preocupados que a saída da FORPRONU exigisse o destacamento de até 25.000 soldados americanos para ajudar na retirada – como a administração havia se comprometido em dezembro de 1994. Holbrooke conta que ficou “atordoado” e que Christopher ficou “espantado” com o grau em que os EUA pareciam estar comprometidos com este plano “ousado e perigoso”. Em vez de se concentrar em como a situação na Bósnia poderia ser resolvida, o Estado e a Defesa instaram os Estados Unidos a não fazer nada que obrigasse os aliados a decidir que a hora da partida da UNPROFOR havia chegado. Em vez disso, a ênfase deveria ser em manter a força da ONU no lugar, mesmo que isso significasse aderir aos desejos aliados de não realizar mais nenhum ataque aéreo para deter os avanços militares sérvios bósnios ou oferecer mais concessões a Milosevic em um esforço fragmentado para levar Pale à mesa de negociações.

A Estratégia do Fim do Jogo
Dando a posição dos Departamentos de Estado e Defesa sobre esta questão, Anthony Lake enfrentou uma escolha crítica. Ele podia aceitar que não havia consenso para nada além de continuar uma política de confusão, ou ele poderia forjar uma nova estratégia e fazer com que o presidente apoiasse um esforço sério para enfrentar a questão da Bósnia de uma vez por todas. Tendo aceitado durante mais de dois anos a necessidade de consenso como base da política e, como consequência, não conseguiu fazer avançar a bola, Lake decidiu agora que tinha chegado o momento de forjar a sua própria iniciativa política. Ele foi fortalecido nesta determinação pelo evidente desejo do presidente de uma nova direção.

Em uma manhã de sábado, no final de junho, Lake e seu chefe de assistência do NSC reuniram-se em seu escritório da Ala Oeste para uma discussão intensiva, de quatro horas, sobre o que fazer na Bósnia. Logo surgiu um consenso sobre três aspectos-chave de uma estratégia exequível. Primeiro, a UNPROFOR teria que ir. Em seu lugar, viria uma nova força da OTAN destacada para impor os termos de um acordo de paz ou o tipo de acção militar concertada dos Estados Unidos e da OTAN que a presença da ONU tinha até agora impedido. Em segundo lugar, se fosse feito um acordo entre as partes, era evidente que tal acordo não poderia satisfazer todas as exigências de justiça. Uma solução diplomática que invertesse todos os ganhos dos sérvios bósnios simplesmente não era possível. Terceiro, o sucesso de um último esforço para conseguir um acordo político dependeria crucialmente de trazer a ameaça de uma força significativa para as partes. Os últimos três anos haviam demonstrado que sem a perspectiva do uso decisivo da força, as partes permaneceriam intransigentes e suas exigências maximalistas.

Lake pediu a Vershbow que redigisse um documento de estratégia com base nessa discussão. O conselheiro de segurança nacional também falou ao presidente sobre a direção do seu pensamento. Ele perguntou especificamente a Clinton se ele deveria prosseguir neste caminho com o conhecimento de que, em um ano de eleições presidenciais, os Estados Unidos teriam que comprometer uma força militar significativa para impor um acordo ou para provocar uma mudança no equilíbrio militar do poder no terreno. Clinton disse a Lake para ir em frente, indicando que o status quo não era mais aceitável.

Vershbow’s paper set forth an “endgame strategy” for Bosnia-thus emphasizing both its comprehensive nature and its goal of ending the policy impasse in Washington. A estratégia propôs um último esforço para alcançar uma solução política aceitável para as partes. As linhas gerais de tal solução, que se baseou no plano do Grupo de Contacto de 1994, incluíam: reconhecimento da soberania e integridade territorial da Bósnia dentro das suas fronteiras existentes; divisão da Bósnia em duas entidades – uma entidade sérvia bósnia e uma federação muçulmano-croata; as fronteiras das entidades seriam traçadas de forma compacta e defensável, sendo o território da federação responsável por pelo menos 51% do total; e aceitação de relações paralelas especiais entre as entidades e os Estados vizinhos, incluindo a possibilidade de realizar um futuro referendo sobre a possibilidade de secessão.

A fim de dar às partes um incentivo para aceitar este acordo, a estratégia também defendia a colocação do poder militar americano (de preferência ao lado do poder aliado, mas se necessário sozinho) a serviço do esforço diplomático. Ao apresentar às partes os contornos de um possível acordo diplomático, os Estados Unidos deixariam claro o preço que cada parte teria que pagar se as negociações fracassassem. Se os sérvios pálidos rejeitassem um acordo, então os Estados Unidos, após a retirada da UNPROFOR, insistiriam em levantar o embargo de armas ao governo bósnio, fornecer armas e treinamento às forças da federação e realizar ataques aéreos para um período de transição, a fim de permitir que a federação assumisse o controle e defendesse os 51% do território da Bósnia que lhe foram atribuídos no âmbito do plano de paz. Por outro lado, se os muçulmanos rejeitassem um acordo, os Estados Unidos adotariam uma política de “levantar e sair” – levantando o embargo de armas, mas deixando a federação à sua própria sorte.

A Estrada para Dayton
Apesar de uma oposição considerável à estratégia de fim de jogo por parte do Departamento de Estado (com o secretário de Estado Warren Christopher preocupado com o facto de nem o Congresso nem os aliados aceitarem a via militar) e do Pentágono (onde muitos oficiais acreditavam que a divisão da Bósnia seria a única solução viável), o presidente decidiu, no início de Agosto, apoiar a posição do NSC. Ele enviou o seu conselheiro de segurança nacional para persuadir os principais aliados europeus, bem como Moscovo, de que a nova estratégia americana era a sua melhor aposta para resolver o imbróglio bósnio. O presidente disse a Lake para deixar claro aos aliados que ele estava comprometido com este curso de ação – incluindo a pista militar – mesmo que os Estados Unidos fossem forçados a implementá-la por conta própria.

A mensagem de Lake foi bem recebida nas capitais dos aliados. Pela primeira vez, os Estados Unidos tinham demonstrado liderança nesta questão, e embora muitos tivessem dúvidas sobre a sabedoria da pista militar, todos apoiaram a estratégia na sua totalidade como a última melhor esperança para pôr fim à guerra na Bósnia.

As reuniões bem sucedidas de Lake na Europa lançaram as bases para os esforços subsequentes de Richard Holbrooke para forjar um acordo de paz. Neste, Holbrooke foi brilhantemente bem sucedido. Ajudada por uma ofensiva croato-bósnia muito bem sucedida (que inverteu os ganhos territoriais sérvios dos 70% de Pale desde 1992 para menos de 50% numa questão de semanas) e por uma prolongada campanha de bombardeamentos da OTAN que se seguiu ao bombardeamento sérvio do mercado de Sarajevo no final de Agosto, a equipa de negociação dos EUA explorou habilmente a mudança do equilíbrio militar de poder para concluir os Acordos de Paz de Dayton a 21 de Novembro. No final de 1995, a liderança americana tinha transformado a Bósnia num país em relativa paz – uma paz imposta por 60.000 forças dos EUA e da OTAN. (Notavelmente, o problema que tinha impedido os decisores da OTAN durante tanto tempo – a vulnerabilidade das tropas da UNPROFOR – foi resolvido com relativa facilidade. Em Dezembro de 1995, quando a implementação de Dayton começou, a maioria das tropas da FORPRONU mudou de capacete e foi imediatamente transformada em soldados da IFOR. Aqueles que não partiram da Bósnia sem oposição com a ajuda da OTAN)

Lessões para o Kosovo?
Quando a crise na província sérvia do Kosovo eclodiu no princípio de 1998, altos responsáveis americanos de Madeleine Albright e Richard Holbrooke olharam para baixo para o sucesso na Bósnia para aprenderem a lidar com este novo problema. Argumentando que os erros da Bósnia não se repetiriam, pediram uma resposta rápida da comunidade internacional às últimas atrocidades nos Balcãs, uma liderança americana vigorosa desde o início e uma ameaça credível de apoiar os esforços diplomáticos para resolver a crise. Cada um destes elementos foram importantes para finalmente ajudar a resolver o enigma bósnio no Verão de 1995.

Mas, como o caso do Kosovo demonstrou, não foram suficientes. Para além da liderança concertada dos EUA e da ligação entre a força e a diplomacia de formas de apoio mútuo, o sucesso na Bósnia exigia uma noção clara de como o conflito teria de ser resolvido, bem como uma vontade de impor esta visão às partes. A estratégia do jogo final forneceu a visão; os esforços diplomáticos de Holbrooke produziram um acordo baseado nessa estratégia.

Aqui é onde o Kosovo difere da Bósnia. Embora a liderança dos EUA e a ameaça da força significativa tenham marcado os esforços internacionais para resolver este conflito, não houve uma visão clara de como o conflito poderia ser terminado nem qualquer vontade de impor essa visão, se necessário. Durante meses, os diplomatas americanos procuraram desenvolver um acordo provisório para o futuro estatuto da província, um acordo que concederia uma autonomia substancial ao Kosovo mas adiaria por três anos uma decisão sobre o seu estatuto final. Essencialmente, isto coloca a questão fundamental da possível independência do Kosovo no caminho certo.

Além disso, Washington não deu qualquer indicação de que está disposta a impor a sua solução preferida nem de que asseguraria que qualquer acordo que pudesse emergir das negociações seria implementado através do destacamento no terreno do poder de fogo necessário da OTAN. Sem um plano claro para o futuro estatuto do Kosovo e uma vontade visível de o fazer cumprir, é provável que a política em relação ao Kosovo seja pouco mais do que a abordagem confusa que caracterizou a política americana para a Bósnia no seu período menos eficaz.