Die Entscheidung zu intervenieren: Wie der Krieg in Bosnien endete

Über vier Jahre lang weigerten sich die Vereinigten Staaten nach dem Zerfall Jugoslawiens und dem Ausbruch des Krieges, zunächst in Kroatien und dann in Bosnien, die Führung bei dem Versuch zu übernehmen, die Gewalt und den Konflikt zu beenden. Während viele eloquent und leidenschaftlich geschrieben haben, um das Versagen Washingtons – und des Westens – zu erklären, die ethnischen Säuberungen, die Konzentrationslager und die Massaker an Hunderttausenden von Zivilisten zu stoppen, haben nur wenige untersucht, warum die Vereinigten Staaten im Sommer 1995 schließlich doch eine Führungsrolle übernahmen, um den Krieg in Bosnien zu beenden.

Eine bemerkenswerte Ausnahme ist Richard Holbrooke, der in seinem Buch To End a War über seinen eigenen entscheidenden Beitrag zur Aushandlung des Friedensabkommens von Dayton berichtet. Holbrookes Darstellung lässt jedoch unklar, was neben seiner eigenen Vermittlerrolle den Umschwung in der US-Politik ausmacht, einschließlich der entscheidenden Entscheidung, eine Führungsrolle bei dem Versuch, den Krieg zu beenden, zu übernehmen. Auf der Grundlage dieser Entscheidung unternahm Holbrooke anschließend seine Verhandlungsbemühungen.

Wie erklärt sich dann die Entscheidung der Clinton-Regierung im August 1995, endlich entschlossen in Bosnien zu intervenieren? Warum, wo doch zahlreiche frühere Versuche, sich in Bosnien zu engagieren, halbherzig ausgeführt wurden und scheiterten? Die Antwort ist komplex und beinhaltet Erklärungen auf zwei verschiedenen Ebenen. Erstens hatte auf politischer Ebene das alltägliche Krisenmanagement, das die Bosnienstrategie der Clinton-Administration geprägt hatte, praktisch jede Glaubwürdigkeit verloren. Es war klar, dass die Ereignisse vor Ort und die Entscheidungen in den Hauptstädten der Verbündeten sowie auf dem Capitol Hill die Regierung dazu zwangen, eine Alternative zum Durchwursteln zu suchen.

Zweitens ermutigte der Präsident seinen nationalen Sicherheitsberater und seinen Stab, eine weitreichende und integrierte Strategie für Bosnien zu entwickeln, die den inkrementellen Ansatz der vergangenen Bemühungen aufgab. Dieser Prozeß führte zu einer Einigung auf eine kühne neue Strategie, mit der die Bosnienfrage 1995 zu einem Ende gebracht werden sollte, bevor die Politik der Präsidentschaftswahlen eine Chance hatte, sich einzumischen und eine Tendenz zur Vermeidung der für die Lösung der Bosnienfrage erforderlichen Risikobereitschaft hervorzurufen.

Der Bruchpunkt
Obwohl die Entwicklung der amerikanischen Bosnienpolitik, einschließlich der Zwangslage der Clinton-Regierung im Sommer 1995, relativ gut bekannt ist, sind die Einzelheiten des politischen Entscheidungsprozesses der Regierung in diesem Zeitraum nicht bekannt. Auf der Grundlage neuer umfangreicher Recherchen, einschließlich zahlreicher Interviews mit wichtigen Beteiligten, ist es nun möglich, einige der entscheidenden Details darüber zu erfahren, wie die Regierung im August 1995 zu ihrer Entscheidung kam. Auch wenn es zu Beginn des Jahres nur wenige ahnten, sollte sich 1995 als das entscheidende Jahr für die Zukunft Bosniens erweisen. Diese Wende ergab sich aus der Anfang März von der bosnisch-serbischen Führung getroffenen Entscheidung, daß das vierte Jahr des Krieges das letzte sein würde. Das Ziel der bosnischen Serben war klar: der Krieg sollte vor dem nächsten Wintereinbruch beendet werden. Die Strategie war einfach, auch wenn ihre Ausführung schamlos war. Zunächst sollte ein groß angelegter Angriff auf die drei östlichen muslimischen Enklaven Srebrenica, Zepa und Gorazde – jeweils ein internationales „sicheres“ Gebiet, das durch eine symbolische UN-Präsenz leicht geschützt war – diese muslimischen Vorposten in dem von den Serben kontrollierten bosnischen Gebiet rasch einnehmen. Als nächstes würde sich die Aufmerksamkeit auf Bihac richten – eine vierte, isolierte Enklave im Nordwesten Bosniens -, die mit Hilfe kroatisch-serbischer Truppen eingenommen werden würde. Schließlich, als die Muslime auf der Flucht waren, wurde Sarajevo zur großen Beute, deren Einnahme im Herbst den Krieg beenden würde.

Betrug in Srebrenica
Als sich die bosnisch-serbische Strategie im Frühjahr und im Sommer entfaltete, sah sich die 20.000 Mann starke U.N. Schutztruppe in Bosnien vor einem verhängnisvollen Dilemma. UNPROFOR könnte sich aktiv gegen die bosnisch-serbischen Bemühungen stellen und sich auf die Seite der muslimischen Opfer des Krieges schlagen. Dies würde jedoch bedeuten, daß die Unparteilichkeit, die das Markenzeichen der UN-Friedenssicherung ist, geopfert werden müßte. Alternativ dazu könnte die UNPROFOR ihre viel gepriesene Neutralität bewahren und ihre Rolle auf den Schutz von humanitären Hilfsgütern und -organisationen beschränken. Doch damit wären die Muslime dem Angriff der bosnischen Serben praktisch schutzlos ausgeliefert.

Washington hatte eine klare Präferenz. Es forderte wiederholt, dass die UN-Truppen entweder den jüngsten Angriff der bosnischen Serben stoppen oder zumindest NATO-Luftangriffen zustimmen sollten, um die serbischen Streitkräfte zu bestrafen und die „sicheren“ Gebiete zu schützen. Die meisten europäischen Verbündeten vertraten eine andere Auffassung. Im Gegensatz zu den Vereinigten Staaten hatten viele Europäer ihre Truppen einem Risiko ausgesetzt, indem sie sich an der UNO-Operation beteiligten, wobei sie davon ausgingen, dass ihre Beteiligung auf ein rein humanitäres Mandat beschränkt sein würde. Als Ende Mai 1995 bei begrenzten Luftangriffen fast 400 Friedenssoldaten als Geiseln genommen wurden, bildete sich innerhalb der Vereinten Nationen und unter den Ländern, die Truppen zur Verfügung stellten, rasch ein Konsens darüber heraus, dass die NATO-Luftangriffe, wie begrenzt sie auch sein mochten, mehr Schaden als Nutzen anrichten würden. Die Streitkräfte der Vereinten Nationen sollten zu den „traditionellen Grundsätzen der Friedenssicherung“ zurückkehren. Dies war die nicht ganz so subtile Botschaft an die bosnischen Serben, dass sie nun ihre bevorzugte Strategie verfolgen könnten. Diese Strategie, die als „ethnische Säuberung“ bezeichnet wurde, beinhaltete den Einsatz von Mord, Vergewaltigung, Vertreibung und Inhaftierung in großem Maßstab, um Muslime und Kroaten aus den Gebieten zu vertreiben, die die bosnischen Serben für sich beanspruchen wollten.

Ivo H. Daalder

Präsident – Chicago Council on Global Affairs

Die bosnischen Serben setzten ihre Strategie mit entsetzlichen Ergebnissen um. Im Juli konzentrierten sich die serbischen Streitkräfte auf Srebrenica, ein kleines Dorf nahe der östlichen Grenze zu Serbien, das mit etwa 60.000 muslimischen Flüchtlingen überfüllt war. Dort hatte der damalige UN-Befehlshaber, der französische General Philippe Morillon, zwei Jahre zuvor die endgültige Entscheidung der UN getroffen und damals erklärt: „Ihr steht jetzt unter dem Schutz der Vereinten Nationen….. Ich werde euch niemals im Stich lassen.“ Obwohl die Flagge der Vereinten Nationen über der Enklave wehte, stieß der Angriff der bosnischen Serben im Juli 1995 weder am Boden noch aus der Luft auf Widerstand seitens der Vereinten Nationen. Innerhalb von 10 Tagen strömten Zehntausende von muslimischen Flüchtlingen in die von Muslimen kontrollierte Stadt Tuzla. Im Flüchtlingsstrom fehlten mehr als 7.000 Männer jeden Alters, die kaltblütig hingerichtet worden waren – ein Massenmord, wie es ihn in Europa seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs nicht mehr gegeben hatte.

„Keine Nadelstiche mehr „Srebrenica war die größte Schande des Westens, denn jedes der 7.079 verlorenen Menschenleben unterstrich das Versäumnis, rechtzeitig zu handeln, um diesen größten Völkermord des Bosnienkriegs zu verhindern. Schuldgefühle veranlassten hochrangige Vertreter der Vereinigten Staaten und ihrer wichtigsten Verbündeten einige Tage später in London zu der Vereinbarung, dass die NATO in Gorazde eine starke Position einnehmen und die Zivilbevölkerung der Stadt verteidigen würde. (Dieser Beschluss wurde später auf die drei anderen verbleibenden „sicheren“ Gebiete Bihac, Sarajevo und Tuzla ausgedehnt; Zepa war zuvor an die bosnischen Serben gefallen). Die Alliierten kamen überein, dass ein Angriff auf Gorazde oder auch nur dessen Bedrohung mit einer „substanziellen und entscheidenden“ Luftkampagne beantwortet werden würde. „Es wird keine „Nadelstich“-Angriffe mehr geben“, erklärte Außenminister Warren Christopher. Einige Tage später arbeitete der Nordatlantikrat die letzten operativen Einzelheiten der Luftkampagne aus und übergab den militärischen Befehlshabern der NATO die Entscheidung darüber, wann die Angriffe durchgeführt werden sollten.

Aus der Kiste ausbrechen
Ende Juli sahen sich die Vereinigten Staaten und ihre Verbündeten mit einer Situation konfrontiert, die ein konzertiertes Vorgehen erforderte. Die Strategie des Durchwurstelns, die die Politik der Vereinigten Staaten seit Beginn des Konflikts geprägt hatte, war eindeutig nicht mehr durchführbar. Der Präsident machte seinen hochrangigen Beratern klar, dass er aus der Kiste, in der sich die US-Politik befand, herauskommen wollte. Diese Kiste war durch eine undurchführbare diplomatische Strategie entstanden, die darin bestand, dem serbischen Präsidenten Slobodan Milosevic immer größere Zugeständnisse zu machen, nur um die bosnischen Serben an den Verhandlungstisch zu bekommen; durch die langjährige Weigerung, US-Truppen vor Ort zu stationieren; durch den Widerstand der Alliierten gegen den Einsatz von Gewalt, solange ihre Truppen als Geiseln genommen werden konnten; durch ein UN-Kommando Kommando, das auf den „traditionellen Grundsätzen der Friedenssicherung“ bestand, obwohl ein Krieg tobte, und durch einen US-Kongress, der die moralische Oberhand gewinnen wollte, indem er das Waffenembargo gegen die bosnische Regierung einseitig aufhob, ohne jedoch die Verantwortung für die Folgen dieses Vorgehens zu übernehmen.

Doch die Clinton-Regierung war schon einmal an diesem Punkt. Anfang 1993 lehnte sie den Vance-Owen-Friedensplan ab; im Mai 1993 versuchte sie, eine Politik zur Aufhebung des Waffenembargos und zur Durchführung von Luftangriffen zu verkaufen, während die Muslime bewaffnet wurden; und 1994 hatte sie wiederholt versucht, die Verbündeten davon zu überzeugen, strategische Luftangriffe zu unterstützen. Jedesmal wurde die neue Politik abgelehnt oder auf Eis gelegt, und an die Stelle eines tragfähigen Konzepts zur Beendigung des Krieges trat wieder einmal ein schrittweises Krisenmanagement.

Warum war es im Sommer 1995 anders? Warum bildete sich jetzt ein fester Konsens über eine konzertierte Strategie heraus, obwohl die Clinton-Regierung seit über zwei Jahren nicht mehr dazu gekommen war? Die Antwort liegt zum Teil in den Schrecken von Srebrenica – in dem Gefühl, dass die bosnischen Serben dieses Mal zu weit gegangen waren. Das war auch im Pentagon der Fall, wo Verteidigungsminister William Perry und der JCS-Vorsitzende John Shalikashvili die Führung übernahmen und auf die Art der energischen Luftkampagne drängten, die schließlich in London beschlossen wurde. Der eigentliche Grund war jedoch das spürbare Gefühl, dass Bosnien das Krebsgeschwür der amerikanischen Außenpolitik war, wie es Anthony Lake, Clintons nationaler Sicherheitsberater, ausdrückte. Die Glaubwürdigkeit der USA im Ausland wurde durch die Geschehnisse in Bosnien und durch das Versagen der USA und der NATO bei der Beendigung des Konflikts spürbar untergraben. Da in etwas mehr als einem Jahr Präsidentschaftswahlen anstanden, sah sich insbesondere das Weiße Haus gezwungen, einen Ausweg zu finden.

Es war ein Ausweg, den der Präsident im Juni 1995 von seinem außenpolitischen Team forderte. Unter der Leitung des Nationalen Sicherheitsrates und mit tatkräftiger Unterstützung von Madeleine Albright (damals US-Botschafterin bei den Vereinten Nationen) wurde die erste kohärente Bosnien-Strategie der USA entwickelt. In dieser Strategie wurden zum ersten Mal Gewalt und Diplomatie in einer Weise kombiniert, die einen Ausweg aus der politischen Sackgasse bot, in der sich Washington so lange befunden hatte. Sie wurde vom Präsidenten und seinen hochrangigen Beratern innerhalb von drei Tagen im August erörtert und wurde, als sie von Clinton akzeptiert wurde, zur Grundlage für den diplomatischen Triumph in Dayton drei Monate später.

Lake treibt den Prozeß voran
Wie konnte die Regierung angesichts der sich verschlimmernden Greueltaten in Bosnien und der wachsenden Unzufriedenheit mit der US-Politik aus ihrer Lähmung von 1994 zu ihrer konstruktiven Rolle Ende 1995 übergehen? Im Mai ’95 begann Tony Lake erstmals zu überlegen, wie die US-Politik gegenüber Bosnien in eine produktivere Richtung verändert werden könnte. Er begann, sich informell mit Schlüsselpersonen seines NSC-Stabes (einschließlich seines Stellvertreters Sandy Berger und seiner wichtigsten Bosnien-Berater Sandy Vershbow und Nelson Drew) zu treffen, um zu überlegen, wie die Vereinigten Staaten dazu beitragen könnten, das Kriegsgeschehen umzukehren.

Es war seit langem klar, daß Fortschritte auf dem Weg zu einer Verhandlungslösung nur möglich waren, wenn die bosnischen Serben begriffen, daß sie das Scheitern einer diplomatischen Lösung teuer zu stehen kommen würde. Fast ein Jahr lang hatten die Vereinigten Staaten und ihre Partner in der Kontaktgruppe (Großbritannien, Frankreich, Deutschland und Rußland) versucht, die bosnisch-serbische Führung mit Sitz in Pale unter Druck zu setzen, damit sie der Aufnahme ernsthafter Verhandlungen zustimmt, indem sie Milosevic davon überzeugten, den bosnischen Serben die wirtschaftliche und vor allem die militärische Unterstützung zu entziehen. Obwohl Milosevic verschiedene Anreize angeboten wurden (einschließlich direkter Verhandlungen mit den Vereinigten Staaten und der Aussetzung der UN-Wirtschaftssanktionen), ließ er sich nicht darauf ein.

Somit blieb militärischer Druck – die Androhung oder tatsächliche Anwendung von Gewalt gegen die bosnischen Serben – als einziger wirklicher Hebel, um Pale davon zu überzeugen, dass eine diplomatische Lösung in seinem Interesse war. Mehr als zwei Jahre lang hatte man versucht, die NATO-Verbündeten von dieser Tatsache zu überzeugen, aber ohne Erfolg. London, Paris und andere Verbündete hatten sich bei jeder Gelegenheit gegen die Art von energischen Maßnahmen gewehrt, die erforderlich gewesen wären, um die bosnisch-serbische Führung wirklich zu beeinflussen. In ihren informellen Gesprächen schlugen Vershbow und Drew vor, dass die einzige Möglichkeit, diesen Widerstand zu überwinden, darin bestünde, die Risiken zwischen den Vereinigten Staaten einerseits und den Verbündeten mit Truppen vor Ort andererseits auszugleichen. Dies könnte entweder durch den Einsatz von US-Truppen an der Seite europäischer Truppen oder durch den erzwungenen Rückzug der UN-Truppen erreicht werden. Da der Präsident die Entsendung amerikanischer Bodentruppen nach Bosnien stets ausgeschlossen hatte, es sei denn, sie sollten bei der Durchsetzung eines Friedensabkommens behilflich sein, konnte ein nennenswerter militärischer Druck auf die bosnischen Serben nur nach dem Abzug der UNPROFOR ausgeübt werden. Lake stimmte dieser Einschätzung zu und schlug vor, daß sein Stab mit der Ausarbeitung einer Strategie für die Zeit nach dem Abzug der UNPROFOR beginnen solle, d.h. mit den Schritten, die die USA nach dem Abzug der UNPROFOR unternehmen sollten.

UNPROFOR als Hindernis
Die Schlußfolgerung des NSC, daß die UN-Truppe eher Teil des Problems in Bosnien als Teil der Lösung sei, wurde von Madeleine Albright geteilt, die lange Zeit die Hauptverfechterin der Clinton-Regierung in Bosnien war. Im Juni 1995 legte sie Clinton erneut ein leidenschaftlich argumentierendes Memorandum vor, in dem sie einen neuen Vorstoß für Luftangriffe forderte, um die bosnischen Serben an den Verhandlungstisch zu bringen. In Albrights Memorandum hieß es, wenn Luftangriffe den Rückzug der UNPROFOR erforderten, dann sei es eben so. Der Präsident stimmte dieser Argumentation zu, da er selbst die UNPROFOR als Hindernis für eine Lösung für Bosnien ansah. Wie Clinton sehr wohl wußte, war die UNPROFOR der Grund für den Widerstand der Alliierten nicht nur gegen Luftangriffe, sondern auch gegen die Aufhebung des Waffenembargos gegen Bosnien, das die Regierung faktisch daran gehindert hatte, von ihrem Recht auf Selbstverteidigung Gebrauch zu machen.

Als jedoch das Weiße Haus und Albright zu dem Schluß kamen, daß die UNPROFOR eher früher als später gehen müsse, machten sich hohe Beamte im Außen- und Verteidigungsministerium zunehmend Sorgen über die Folgen eines UN-Rückzugs aus Bosnien. Sie befürchteten insbesondere, daß der Abzug der UNPROFOR die Entsendung von bis zu 25.000 amerikanischen Soldaten zur Unterstützung des Abzugs erfordern würde, wie es die Regierung im Dezember 1994 zugesagt hatte. Holbrooke berichtet, dass er „fassungslos“ und Christopher „erstaunt“ darüber war, wie sehr sich die USA auf diesen „kühnen und gefährlichen“ Plan einzulassen schienen. Anstatt sich darauf zu konzentrieren, wie die Situation in Bosnien gelöst werden könnte, drängten das Außen- und das Verteidigungsministerium die Vereinigten Staaten, nichts zu tun, was die Verbündeten zu der Entscheidung zwingen würde, daß die Zeit für den Abzug der UNPROFOR gekommen sei. Stattdessen sollte der Schwerpunkt auf der Beibehaltung der UN-Truppe liegen, selbst wenn dies bedeutete, den Wünschen der Alliierten nachzukommen, keine weiteren Luftangriffe durchzuführen, um die militärischen Fortschritte der bosnischen Serben zu stoppen, oder Milosevic weitere Zugeständnisse zu machen, um Pale an den Verhandlungstisch zu bringen.

Die Endgame-Strategie
Angesichts der Position des Außen- und des Verteidigungsministeriums in dieser Frage stand Anthony Lake vor einer entscheidenden Wahl. Er konnte akzeptieren, dass es keinen Konsens für irgendetwas gab, das über die Fortsetzung einer Politik des Durchwurstelns hinausging, oder er konnte eine neue Strategie schmieden und den Präsidenten dazu bringen, eine konzertierte Aktion zu unterstützen, um die Bosnienfrage ein für allemal zu lösen. Nachdem Lake mehr als zwei Jahre lang die Notwendigkeit eines Konsenses als Grundlage der Politik akzeptiert hatte und infolgedessen nicht vorankam, beschloß er nun, daß es an der Zeit war, eine eigene politische Initiative zu ergreifen. In dieser Entschlossenheit wurde er durch den offensichtlichen Wunsch des Präsidenten nach einer neuen Richtung bestärkt.

An einem Samstagmorgen Ende Juni trafen sich Lake und seine wichtigsten NSC-Mitarbeiter in seinem Büro im Westflügel zu einer intensiven, vierstündigen Diskussion über das Vorgehen in Bosnien. Bald zeichnete sich ein Konsens über drei Schlüsselaspekte einer praktikablen Strategie ab. Erstens: Die UNPROFOR muß verschwinden. An ihre Stelle würde entweder eine neue NATO-Truppe treten, die die Bedingungen eines Friedensabkommens durchsetzen sollte, oder eine konzertierte Militäraktion der Vereinigten Staaten und der NATO, die durch die Präsenz der UNO bisher verhindert worden war. Zweitens war klar, dass ein solches Abkommen, wenn es denn zu einer Einigung zwischen den Parteien kommen sollte, nicht alle Forderungen nach Gerechtigkeit erfüllen konnte. Eine diplomatische Lösung, die alle bosnisch-serbischen Errungenschaften rückgängig machte, war einfach nicht möglich. Drittens würde der Erfolg eines letzten Versuches, eine politische Einigung zu erzielen, entscheidend davon abhängen, ob den Parteien mit erheblicher Gewalt gedroht würde. Die letzten drei Jahre hatten gezeigt, daß die Parteien ohne die Aussicht auf den entscheidenden Einsatz von Gewalt unnachgiebig und ihre Forderungen maximalistisch bleiben würden.

Lake bat Vershbow, auf der Grundlage dieser Diskussion ein Strategiepapier zu entwerfen. Der nationale Sicherheitsberater teilte dem Präsidenten auch mit, in welche Richtung seine Überlegungen gingen. Er fragte Clinton insbesondere, ob er diesen Weg weiterverfolgen solle, wenn er wisse, dass die Vereinigten Staaten in einem Jahr, in dem Präsidentschaftswahlen anstehen, erhebliche militärische Kräfte einsetzen müssten, um entweder ein Abkommen durchzusetzen oder eine Veränderung des militärischen Kräfteverhältnisses vor Ort herbeizuführen. Clinton forderte Lake auf, voranzugehen, da der Status quo nicht länger akzeptabel sei.

Vershbow legte in seinem Papier eine „Endspielstrategie“ für Bosnien dar und betonte damit sowohl ihren umfassenden Charakter als auch ihr Ziel, die politische Sackgasse in Washington zu beenden. Die Strategie schlug einen letzten Versuch vor, eine für die Parteien akzeptable politische Lösung zu finden. Die Umrisse einer solchen Lösung, die sich auf den Plan der Kontaktgruppe von 1994 stützte, beinhalteten: die Anerkennung der Souveränität und territorialen Integrität Bosniens innerhalb seiner bestehenden Grenzen; die Teilung Bosniens in zwei Entitäten – eine bosnisch-serbische Entität und eine muslimisch-kroatische Föderation; die Grenzen der Entitäten würden kompakt und vertretbar gezogen, wobei das Gebiet der Föderation mindestens 51 Prozent des Gesamtgebiets ausmachen sollte; und die Akzeptanz spezieller paralleler Beziehungen zwischen den Entitäten und den Nachbarstaaten, einschließlich der Möglichkeit, in Zukunft ein Referendum über die Möglichkeit einer Abspaltung durchzuführen.

Um den Parteien einen Anreiz zu geben, diese Vereinbarung zu akzeptieren, wurde in der Strategie auch dafür plädiert, die amerikanische Militärmacht (vorzugsweise an der Seite der Verbündeten, aber wenn nötig auch allein) in den Dienst der diplomatischen Bemühungen zu stellen. Indem sie den Parteien die Umrisse eines möglichen diplomatischen Abkommens präsentierten, würden die Vereinigten Staaten deutlich machen, welchen Preis jede Seite zu zahlen hätte, wenn die Verhandlungen scheiterten. Wenn die Pale-Serben ein Abkommen ablehnten, würden die Vereinigten Staaten nach dem Abzug der UNPROFOR darauf bestehen, das Waffenembargo gegen die bosnische Regierung aufzuheben, die Streitkräfte der Föderation zu bewaffnen und auszubilden und für eine Übergangszeit Luftangriffe durchzuführen, um die Föderation in die Lage zu versetzen, die 51 Prozent des bosnischen Territoriums, die ihr im Rahmen des Friedensplans zugewiesen wurden, zu kontrollieren und zu verteidigen. Im umgekehrten Fall, wenn die Muslime ein Abkommen ablehnten, würden die Vereinigten Staaten eine Politik des „Aufhebens und Abziehens“ verfolgen, d.h. das Waffenembargo aufheben, aber ansonsten die Föderation sich selbst überlassen.

Der Weg nach Dayton
Trotz erheblicher Widerstände gegen die Endspielstrategie im Außenministerium (Außenminister Warren Christopher befürchtete, dass weder der Kongress noch die Verbündeten den militärischen Weg akzeptieren würden) und im Pentagon (wo viele Beamte der Meinung waren, dass die Teilung Bosniens die einzige praktikable Lösung sei), beschloss der Präsident Anfang August, die Position des Nationalen Sicherheitsrates zu unterstützen. Er beauftragte seinen nationalen Sicherheitsberater, die wichtigsten europäischen Verbündeten und Moskau davon zu überzeugen, dass die neue US-Strategie die beste Lösung für das Bosnien-Problem sei. Der Präsident wies Lake an, den Verbündeten klarzumachen, dass er zu diesem Vorgehen – einschließlich des militärischen Weges – stehe, selbst wenn die Vereinigten Staaten gezwungen seien, es allein umzusetzen.

Lakes Botschaft wurde in den Hauptstädten der Verbündeten gut aufgenommen. Zum ersten Mal hatten die Vereinigten Staaten in dieser Frage Führungsstärke bewiesen, und obwohl viele Zweifel an der Weisheit des militärischen Weges hatten, unterstützten alle die Strategie in ihrer Gesamtheit als die letzte Hoffnung, den Krieg in Bosnien zu beenden.

Lakes erfolgreiche Treffen in Europa legten den Grundstein für Richard Holbrookes spätere Bemühungen, ein Friedensabkommen zu schmieden. Dies gelang Holbrooke in hervorragender Weise. Unterstützt durch eine sehr erfolgreiche kroatisch-bosnische Offensive (die die serbischen Gebietsgewinne von den 70 Prozent, die Pale seit 1992 gehalten hatte, innerhalb weniger Wochen auf weniger als 50 Prozent zurückwarf) und eine anhaltende NATO-Bombardierungskampagne, die auf den serbischen Beschuss des Marktplatzes von Sarajewo Ende August folgte, nutzte das US-Verhandlungsteam die veränderten militärischen Kräfteverhältnisse geschickt aus, um am 21. November das Friedensabkommen von Dayton zu schließen. Bis Ende 1995 hatten die USA unter ihrer Führung Bosnien in ein Land verwandelt, in dem relativer Frieden herrschte – ein Frieden, der von 60.000 US- und NATO-Truppen durchgesetzt wurde. (Bemerkenswerterweise wurde das Problem, das die NATO-Entscheidungsträger so lange verunsichert hatte – die Verwundbarkeit der UNPROFOR-Truppen -, mit relativer Leichtigkeit gelöst. Im Dezember 1995, als die Umsetzung des Dayton-Abkommens begann, tauschten die meisten UNPROFOR-Truppen ihre Helme und wurden sofort in IFOR-Soldaten umgewandelt. Diejenigen, die dies nicht taten, verließen Bosnien mit Hilfe der NATO ohne Widerstand.)

Lektionen für das Kosovo?
Als die Krise in der serbischen Provinz Kosovo Anfang 1998 ausbrach, suchten hochrangige US-Beamte von Madeleine Albright bis Richard Holbrooke nach Lehren aus dem Erfolg in Bosnien, wie mit diesem neuen Problem umzugehen sei. Mit dem Argument, dass sich die Fehler von Bosnien nicht wiederholen würden, forderten sie eine frühzeitige Reaktion der internationalen Gemeinschaft auf die jüngsten Gräueltaten auf dem Balkan, eine energische Führungsrolle der USA von Anfang an und eine glaubwürdige Drohung zur Unterstützung der diplomatischen Bemühungen zur Lösung der Krise. Jedes dieser Elemente war wichtig, um im Sommer 1995 endlich zur Lösung des bosnischen Problems beizutragen.

Aber wie der Fall des Kosovo zeigte, reichten sie nicht aus. Denn abgesehen von einer konzertierten Führung durch die USA und der Verknüpfung von Gewalt und Diplomatie in einer sich gegenseitig unterstützenden Weise erforderte der Erfolg in Bosnien eine klare Vorstellung davon, wie der Konflikt gelöst werden musste, sowie die Bereitschaft, diese Vision den Parteien aufzuzwingen. Die Endgame-Strategie lieferte die Vision; Holbrookes diplomatische Bemühungen führten zu einer Vereinbarung, die auf dieser Strategie beruhte.

Hier liegt der Unterschied zwischen Kosovo und Bosnien. Während die Führungsrolle der USA und die Androhung erheblicher Gewalt die internationalen Bemühungen um eine Lösung dieses Konflikts geprägt haben, gab es weder eine klare Vision, wie der Konflikt beendet werden könnte, noch die Bereitschaft, diese Vision notfalls durchzusetzen. Seit Monaten bemühen sich US-Diplomaten um die Ausarbeitung eines Interimsabkommens für den künftigen Status der Provinz, das dem Kosovo eine weitgehende Autonomie einräumen, die Entscheidung über den endgültigen Status aber um drei Jahre verschieben würde. Damit wird die grundsätzliche Frage der möglichen Unabhängigkeit des Kosovo auf die lange Bank geschoben.

Darüber hinaus hat Washington weder angedeutet, dass es gewillt ist, die von ihm bevorzugte Lösung durchzusetzen, noch, dass es sicherstellen würde, dass jede Vereinbarung, die sich aus den Verhandlungen ergeben könnte, durch den Einsatz der erforderlichen NATO-Feuerkraft vor Ort umgesetzt würde. Ohne einen klaren Plan für den künftigen Status des Kosovo und ohne die sichtbare Bereitschaft, diesen Plan auch durchzusetzen, wird die Politik gegenüber dem Kosovo wahrscheinlich kaum mehr sein als ein Durchwursteln, wie es die amerikanische Bosnienpolitik in der Zeit ihrer geringsten Wirksamkeit kennzeichnete.