Rozhodnutí o intervenci:

Více než čtyři roky po rozpadu Jugoslávie a vypuknutí války nejprve v Chorvatsku a poté v Bosně Spojené státy odmítaly převzít iniciativu ve snaze ukončit násilí a konflikt. Zatímco mnozí výmluvně a vášnivě psali, aby vysvětlili selhání Washingtonu – a Západu – při zastavení etnických čistek, koncentračních táborů a masakrů statisíců civilistů, málokdo zkoumal, proč v létě 1995 Spojené státy konečně převzaly vedoucí úlohu při ukončení války v Bosně.

Jednu významnou výjimku představuje Richard Holbrooke, který ve své knize Ukončit válku vypráví o svém zásadním podílu na vyjednávání Daytonských mírových dohod. Holbrookeovo líčení však ponechává nejasné, co kromě jeho vlastní zprostředkovatelské role vysvětluje obrat v politice USA, včetně zásadního rozhodnutí převzít vedoucí úlohu ve snaze ukončit válku. Právě na základě tohoto rozhodnutí Holbrooke následně podnikl své vyjednávací úsilí.

Co tedy vysvětluje rozhodnutí Clintonovy administrativy v srpnu 1995 konečně rozhodně zasáhnout v Bosně? Proč, když četné předchozí pokusy o angažmá v Bosně byly provedeny polovičatě a skončily neúspěchem? Odpověď je složitá a zahrnuje vysvětlení na dvou různých úrovních. Za prvé, na politické úrovni ztratil přístup každodenního krizového řízení, který charakterizoval strategii Clintonovy administrativy v Bosně, prakticky veškerou důvěryhodnost. Bylo zřejmé, že události na místě a rozhodnutí v hlavních městech spojenců i na Kapitolu nutí administrativu hledat alternativu k blátivému postupu.

Druhé, na úrovni procesu tvorby politiky, prezident povzbuzoval svého poradce pro národní bezpečnost a jeho štáb k vypracování dalekosáhlé a integrované strategie pro Bosnu, která by opustila postupný přístup předchozích snah. Výsledkem tohoto procesu byla dohoda o nové odvážné strategii, jejímž cílem bylo dovést bosenskou otázku do konce v roce 1995, dříve než by do ní měla šanci zasáhnout politika prezidentských voleb a podnítit tendenci vyhýbat se riskantnímu chování, které je pro vyřešení bosenské otázky nezbytné.

Bod zlomu
Ačkoli je vývoj americké politiky vůči Bosně, včetně potíží Clintonovy administrativy v létě 1995, poměrně dobře znám, podrobnosti o procesu tvorby politiky administrativy v tomto období nikoli. Na základě nového rozsáhlého výzkumu, včetně četných rozhovorů s klíčovými účastníky, je nyní možné začít doplňovat některé kritické podrobnosti o tom, jak administrativa dospěla ke svému rozhodnutí v srpnu 1995. Ačkoli si to na začátku roku málokdo uvědomoval, rok 1995 se ukáže jako rozhodující pro budoucnost Bosny. Tento posun vyplynul z rozhodnutí, k němuž vedení bosenských Srbů dospělo počátkem března, že čtvrtý rok války bude jejím posledním. Cíl bosenských Srbů byl jasný: ukončit válku před nástupem příští zimy. Strategie byla jednoduchá, i když její provedení bylo bezostyšné. Za prvé, rozsáhlý útok na tři východní muslimské enklávy Srebrenica, Zepa a Goražde – každá z nich byla mezinárodní „bezpečnou“ oblastí lehce chráněnou symbolickou přítomností OSN – by rychle obsadil tyto muslimské výspy na bosenském území kontrolovaném Srby. Poté by se pozornost přesunula na Bihač – čtvrtou izolovanou enklávu v severozápadní Bosně -, která by byla obsazena s pomocí chorvatských srbských sil. Nakonec, s Muslimy na útěku, by se Sarajevo stalo hlavní cenou a jeho dobytí na podzim by fakticky uzavřelo válku.

Zrada ve Srebrenici
Když se na jaře a v létě rozvíjela strategie bosenských Srbů, 20tisícová armáda U.S.N. Protection Force v Bosně čelila osudovému dilematu. UNPROFOR mohl aktivně vystupovat proti úsilí bosenských Srbů a postavit se na stranu muslimských obětí války. To by však znamenalo obětovat nestrannost, která je charakteristickým znakem mírových operací OSN. Případně by si UNPROFOR mohl zachovat svou tolik vychvalovanou neutralitu a omezit svou úlohu na ochranu dodávek humanitární pomoci a agentur. To by však fakticky ponechalo Muslimy, aby čelili útoku bosenských Srbů prakticky bez ochrany.

Vašington dával přednost jasně. Opakovaně požadoval, aby síly OSN buď zastavily poslední útok bosenských Srbů, nebo přinejmenším souhlasily s leteckými údery NATO, které by potrestaly srbské síly a ochránily „bezpečné“ oblasti. Většina evropských spojenců měla jiný názor. Na rozdíl od Spojených států mnozí Evropané vystavili své jednotky riziku, když se účastnili operace OSN s tím, že jejich zapojení bude omezeno na přísně humanitární mandát. Když omezené letecké údery koncem května 1995 vyústily v zajetí téměř 400 příslušníků mírových sil, v rámci OSN a mezi zeměmi, které poskytly své jednotky, se rychle objevila shoda, že letecké údery NATO, jakkoli omezené, by způsobily více škody než užitku. Síly OSN by se vrátily k „tradičním zásadám udržování míru“. Tím byl bosenským Srbům vyslán nepříliš jemný vzkaz, že nyní mohou svobodně prosazovat svou preferovanou strategii. Tato strategie, nazývaná „etnické čistky“, zahrnovala vraždění, znásilňování, vyhánění a věznění ve velkém měřítku s cílem vyhnat Muslimy a Chorvaty z území, které si bosenští Srbové chtěli nárokovat.

Ivo H. Daalder

Prezident – Chicago Council on Global Affairs

Bosenští Srbové realizovali svou strategii s děsivými výsledky. V červenci se srbské síly zaměřily na Srebrenici, malou vesnici poblíž východní hranice se Srbskem, která se hemžila přibližně 60 000 muslimskými uprchlíky. Právě tam tehdejší velitel OSN, francouzský generál Philippe Morillon, o dva roky dříve zaujal konečné stanovisko OSN, když tehdy prohlásil: „Nyní jste pod ochranou OSN….. Nikdy vás neopustím.“ Přestože nad enklávou vlála vlajka OSN, útok bosenských Srbů v červenci 1995 se nesetkal s odporem OSN ani na zemi, ani ze vzduchu. Během deseti dnů proudily do muslimy ovládaného města Tuzla desetitisíce muslimských uprchlíků. V proudu uprchlíků chybělo více než 7 000 mužů všech věkových kategorií, kteří byli chladnokrevně popraveni – šlo o masovou vraždu takového rozsahu, jaký Evropa nezažila od konce druhé světové války.

„Už žádné špendlíky „Srebrenica byla největší ostudou Západu, přičemž každý ze 7 079 ztracených životů podtrhoval neschopnost včas jednat a zabránit tomuto jedinému nejgenocidnějšímu činu bosenské války. Pocit viny vedl vysoké představitele Spojených států a jejich klíčových spojenců k tomu, že se o několik dní později v Londýně dohodli, že NATO zaujme v Goražde pevný postoj a bude bránit civilní obyvatelstvo města. (Toto rozhodnutí bylo později rozšířeno na další tři zbývající „bezpečné“ oblasti Bihač, Sarajevo a Tuzla; Zepa již dříve padla do rukou bosenských Srbů). Spojenci se dohodli, že na útok na Goražde nebo dokonce na jeho ohrožení bude reagováno „zásadní a rozhodnou“ leteckou kampaní. „Už nebudou žádné „špetkové“ údery,“ prohlásil ministr zahraničí Warren Christopher. O několik dní později Severoatlantická rada vypracovala poslední operační detaily letecké kampaně a předala vojenským velitelům NATO rozhodnutí o tom, kdy údery provést.

Výstup ze škatulky
Koncem července Spojené státy a jejich spojenci čelili situaci, která vyžadovala koordinovanou akci. Strategie proplétání se, která charakterizovala americkou politiku od počátku konfliktu, již zjevně nebyla životaschopná. Prezident dal svým vedoucím poradcům jasně najevo, že chce vystoupit ze škatulky, v níž se americká politika nacházela. Tuto škatulku vytvořila nefunkční diplomatická strategie nabízející stále větší ústupky srbskému prezidentovi Slobodanu Miloševičovi, jen aby přiměla bosenské Srby zasednout k jednacímu stolu; dlouhodobé odmítání nasazení amerických jednotek na zemi; odpor spojenců k použití síly, dokud mohou být jejich vojáci bráni jako rukojmí; odpor OSN k použití síly. která trvala na „tradičních zásadách udržování míru“, přestože zuřila válka; a americkým Kongresem, který se snažil zaujmout morální pozici jednostranným zrušením zbrojního embarga vůči bosenské vládě, aniž by však převzal odpovědnost za důsledky tohoto kroku.

Ale Clintonova administrativa tu už byla. Na počátku roku 1993 odmítla Vanceův-Owenův mírový plán, v květnu 1993 se snažila prodat politiku zrušení zbrojního embarga a provádění leteckých úderů v době, kdy byli Muslimové vyzbrojováni, a v roce 1994 se opakovaně snažila přesvědčit spojence, aby podpořili strategické letecké údery. Pokaždé byla nová politika odmítnuta nebo odložena a životaschopný přístup k ukončení války opět nahradil postupný krizový management.

Proč bylo léto 1995 jiné? Proč se objevil pevný konsenzus o společné strategii právě nyní, když Clintonově administrativě unikal více než dva roky? Odpověď částečně spočívá v hrůzách, jichž byla Srebrenica svědkem – v pocitu, že tentokrát zašli bosenští Srbové příliš daleko. To se rozhodně potvrdilo v Pentagonu, kde se ministr obrany William Perry a předseda JCS John Shalikashvili ujali vedení při prosazování takové intenzivní letecké kampaně, jaká byla nakonec odsouhlasena v Londýně. Skutečným důvodem však byl hmatatelný pocit, že Bosna je rakovinou, která rozežírá americkou zahraniční politiku, jak řekl Anthony Lake, Clintonův poradce pro národní bezpečnost. Důvěryhodnost USA v zahraničí byla citelně podkopávána tím, co se dělo v Bosně, a neschopností Ameriky a NATO to ukončit. Do prezidentských voleb zbývalo něco málo přes rok, a tak zejména Bílý dům cítil potřebu najít východisko.

Bylo to východisko, které prezident v červnu 1995 požadoval od svého zahraničněpolitického týmu. V čele s pracovníky Rady národní bezpečnosti a za silné podpory Madeleine Albrightové (tehdejší velvyslankyně USA při OSN) byla vypracována první ucelená americká strategie pro Bosnu. Tato strategie poprvé spojila sílu a diplomacii způsobem, který by prolomil politickou slepou uličku, jež Washington tak dlouho dusila. Prezident a jeho vysocí poradci o ní debatovali v průběhu tří srpnových dnů, a když ji Clinton přijal, stala se základem diplomatického triumfu v Daytonu o tři měsíce později.

Lake prosazuje proces
Jak se administrativa vzhledem ke zhoršujícím se zvěrstvům v Bosně a rostoucí nespokojenosti s americkou politikou dostala od paralýzy z roku 1994 ke konstruktivní roli na konci roku 1995? V květnu 95 začal Tony Lake poprvé uvažovat o tom, jak by bylo možné změnit politiku USA vůči Bosně produktivnějším směrem. Začal se neformálně scházet s klíčovými lidmi ze svého štábu NSC (včetně svého náměstka Sandyho Bergera a svých hlavních pomocníků pro Bosnu Sandyho Vershbowa a Nelsona Drewa), aby zvážil, jak by Spojené státy mohly pomoci změnit průběh války.

Dlouho bylo jasné, že pokrok směrem k vyjednanému řešení je možný pouze tehdy, pokud bosenští Srbové pochopí, že nedosažení diplomatického řešení by je přišlo draho. Téměř rok se Spojené státy a jejich partneři z Kontaktní skupiny (Velká Británie, Francie, Německo a Rusko) snažily vyvíjet nátlak na bosenskosrbské vedení se sídlem v Pale, aby souhlasilo se zahájením seriózních jednání tím, že přesvědčily Miloševiče, aby přerušil hospodářskou a zejména vojenskou pomoc bosenským Srbům. Přestože mu byly nabídnuty různé pobídky (včetně přímých jednání se Spojenými státy a pozastavení hospodářských sankcí OSN), Miloševič je nikdy nedodržel.

Jedinou skutečnou pákou, jak přesvědčit Pale, že diplomatické řešení je v jeho zájmu, tak zůstal vojenský tlak – hrozba nebo skutečné použití síly proti bosenským Srbům. Přesto více než dvouletá snaha přesvědčit o této skutečnosti spojence v NATO nikam nevedla. Londýn, Paříž a další spojenci se na každém kroku bránili silovým opatřením, která byla nutná ke skutečnému ovlivnění bosenskosrbského vedení. V neformálních rozhovorech Vershbow a Drew navrhli, že jediným způsobem, jak tento odpor překonat, je vyrovnat rizika mezi Spojenými státy na jedné straně a spojenci s pozemními jednotkami na straně druhé. Toho by bylo možné dosáhnout buď nasazením amerických sil po boku evropských jednotek, nebo vynucením stažení sil OSN. Vzhledem k tomu, že prezident důsledně vylučoval nasazení amerických pozemních sil v Bosně s výjimkou pomoci při prosazování mírové dohody, jediným způsobem, jak by bylo možné vyvinout významný vojenský tlak na bosenské Srby, by bylo stažení UNPROFOR. Lake s tímto hodnocením souhlasil a navrhl, aby jeho štáb začal pracovat na strategii „po stažení“ – na krocích, které by USA měly podniknout po odchodu UNPROFOR.

UNPROFOR jako překážka
Závěr NSC, že síly OSN jsou v Bosně spíše součástí problému než součástí řešení, sdílela i Madeleine Albrightová, dlouholetý hlavní jestřáb Clintonovy administrativy v otázce Bosny. V červnu 1995 znovu předložila Clintonovi vášnivě argumentované memorandum, v němž naléhala na nový tlak na letecké údery s cílem přimět bosenské Srby zasednout k jednacímu stolu. Albrightová v memorandu poznamenala, že pokud si letecké údery vyžádají stažení sil UNPROFOR, budiž. Prezident s jejími argumenty souhlasil, protože sám považoval UNPROFOR za překážku řešení situace v Bosně. Jak Clinton dobře věděl, síly OSN byly příčinou odporu spojenců nejen proti leteckým úderům, ale také proti zrušení zbrojního embarga na Bosnu, které fakticky zbavovalo vládu možnosti uplatnit své právo na sebeobranu.

Jakmile však Bílý dům a Albrightová dospěli k závěru, že UNPROFOR bude muset odejít spíše dříve než později, začali se vysocí představitelé ministerstev zahraničí a obrany stále více obávat důsledků stažení OSN z Bosny. Konkrétně se obávali, že odchod UNPROFOR bude vyžadovat nasazení až 25 000 amerických vojáků na pomoc při stahování – k čemuž se administrativa zavázala v prosinci 1994. Holbrooke vypráví, že byl „ohromen“ a že Christopher byl „ohromen“ tím, do jaké míry se Spojené státy zřejmě zavázaly k tomuto „odvážnému a nebezpečnému“ plánu. Stát a obrana spíše než na to, jak by se situace v Bosně dala vyřešit, naléhaly na Spojené státy, aby nedělaly nic, co by donutilo spojence rozhodnout, že nastal čas pro odchod UNPROFOR. Místo toho by se měl klást důraz na udržení sil OSN na místě, i kdyby to znamenalo přistoupit na přání spojenců neprovádět další letecké údery s cílem zastavit vojenský postup bosenských Srbů nebo nabídnout Miloševičovi další ústupky v rámci dílčí snahy dostat Palea k jednacímu stolu.

Strategie konce hry
Vzhledem k postoji ministerstev zahraničí a obrany v této otázce stál Anthony Lake před zásadní volbou. Mohl se smířit s tím, že neexistuje žádná shoda na ničem jiném než na pokračování v blátivé politice, nebo mohl vytvořit novou strategii a přimět prezidenta, aby podpořil společné úsilí vážně řešit problém Bosny jednou provždy. Poté, co po více než dva roky akceptoval potřebu konsensu jako základu politiky a v důsledku toho se mu nepodařilo pohnout s věcí kupředu, se Lake rozhodl, že nastal čas vytvořit vlastní politickou iniciativu. V tomto odhodlání ho utvrdila prezidentova zjevná touha po novém směru.

V sobotu ráno koncem června se Lake a jeho hlavní spolupracovníci z NSC sešli v jeho kanceláři v západním křídle k intenzivní čtyřhodinové diskusi o tom, co dělat v Bosně. Brzy se objevila shoda na třech klíčových aspektech funkční strategie. Za prvé, UNPROFOR bude muset odejít. Na jeho místo by nastoupily buď nové síly NATO, které by prosazovaly podmínky mírové dohody, nebo by Spojené státy a NATO podnikly společnou vojenskou akci, které přítomnost OSN dosud bránila. Za druhé, pokud by měla být uzavřena dohoda mezi stranami, bylo jasné, že taková dohoda nemůže splnit všechny požadavky na spravedlnost. Diplomatické řešení, které by zvrátilo všechny zisky bosenských Srbů, jednoduše nebylo možné. Zatřetí, úspěch poslední snahy o politickou dohodu by rozhodujícím způsobem závisel na tom, zda by se na strany použila hrozba použití značné síly. Poslední tři roky ukázaly, že bez vyhlídky na rozhodné použití síly zůstanou strany neústupné a jejich požadavky maximalistické.

Lake požádal Vershbowa, aby na základě této diskuse vypracoval strategický dokument. Poradce pro národní bezpečnost rovněž informoval prezidenta o směru svých úvah. Konkrétně se Clintona zeptal, zda by měl postupovat touto cestou s vědomím, že v roce prezidentských voleb budou muset Spojené státy nasadit značnou vojenskou sílu buď k prosazení dohody, nebo ke změně vojenského rozložení sil na místě. Clinton Lakeovi řekl, aby do toho šel, a naznačil, že status quo již není přijatelný.

Vershbowův dokument stanovil „endgame strategii“ pro Bosnu – tím zdůraznil jak její komplexní povahu, tak její cíl ukončit politickou patovou situaci ve Washingtonu. Strategie navrhovala poslední pokus o dosažení politického řešení přijatelného pro zúčastněné strany. Obrysy takového řešení, které vycházelo z plánu kontaktní skupiny z roku 1994, zahrnovaly: uznání svrchovanosti a územní celistvosti Bosny v jejích stávajících hranicích; rozdělení Bosny na dvě entity – bosenskosrbskou entitu a muslimsko-chorvatskou federaci; hranice entit by byly stanoveny kompaktním a obhajitelným způsobem, přičemž území federace by tvořilo nejméně 51 % celkového území; a přijetí zvláštních paralelních vztahů mezi entitami a sousedními státy včetně možnosti uspořádat v budoucnu referendum o možnosti odtržení.

S cílem poskytnout stranám pobídku k přijetí této dohody strategie rovněž prosazovala nasazení americké vojenské síly (nejlépe po boku spojenecké, ale v případě nutnosti i samostatně) do služeb diplomatického úsilí. Tím, že by Spojené státy předložily stranám obrysy možné diplomatické dohody, by jasně ukázaly, jakou cenu by každá strana musela zaplatit, pokud by jednání selhala. Pokud by bledí Srbové dohodu odmítli, pak by Spojené státy po stažení jednotek UNPROFOR trvaly na zrušení zbrojního embarga na bosenskou vládu, poskytly by zbraně a výcvik silám federace a po přechodnou dobu by prováděly letecké údery, aby federace mohla převzít kontrolu a bránit 51 % území Bosny, které jí bylo přiděleno podle mírového plánu. Pokud by naopak muslimové dohodu odmítli, Spojené státy by přijaly politiku „zrušit a odejít“ – zrušily by zbrojní embargo, ale jinak by ponechaly federaci napospas.

Cesta k Daytonu
Přes značný odpor vůči strategii „endgame“ ze strany ministerstva zahraničí (ministr zahraničí Warren Christopher se obával, že Kongres ani spojenci nepřijmou vojenskou cestu) a Pentagonu (kde se mnoho úředníků domnívalo, že rozdělení Bosny se ukáže jako jediné životaschopné řešení) se prezident počátkem srpna rozhodl podpořit stanovisko NSC. Vyslal svého poradce pro národní bezpečnost, aby přesvědčil klíčové evropské spojence i Moskvu, že nová americká strategie je pro ně nejlepší možností, jak vyřešit bosenskou roztržku. Prezident Lakeovi řekl, aby spojencům jasně sdělil, že je odhodlán tento postup – včetně vojenské cesty – prosazovat, i kdyby ho Spojené státy byly nuceny realizovat na vlastní pěst.

Lakeovo poselství bylo v hlavních městech spojenců dobře přijato. Spojené státy poprvé v této otázce prokázaly vedoucí postavení, a přestože mnozí měli pochybnosti o moudrosti vojenské stopy, všichni tuto strategii v jejím celku podpořili jako poslední nejlepší naději na ukončení války v Bosně.

Lakeova úspěšná jednání v Evropě položila základ pro následné úsilí Richarda Holbrooka o uzavření mírové dohody. V tom Holbrooke uspěl skvěle. S podporou velmi úspěšné chorvatsko-bosenské ofenzívy (která během několika týdnů zvrátila srbské územní zisky ze 70 procent, které Pale držel od roku 1992, na méně než 50 procent) a dlouhodobé bombardovací kampaně NATO, která následovala po srbském ostřelování sarajevské tržnice koncem srpna, americký vyjednávací tým obratně využil měnícího se vojenského rozložení sil a 21. listopadu uzavřel Daytonské mírové dohody. Do konce roku 1995 se díky americkému vedení stala Bosna relativně mírumilovnou zemí – mír vynucený 60 000 vojáky USA a NATO. (Pozoruhodné je, že problém, který tak dlouho brzdil rozhodování NATO – zranitelnost jednotek UNPROFOR – byl vyřešen poměrně snadno. V prosinci 1995, kdy začala realizace Daytonu, si většina jednotek UNPROFOR vyměnila přilby a okamžitě se proměnila ve vojáky IFOR. Ti, kteří tak neučinili, odjeli z Bosny bez odporu za asistence NATO.“

Poučení pro Kosovo?
Když počátkem roku 1998 vypukla krize v srbské provincii Kosovo, hledali vysocí američtí představitelé od Madeleine Albrightové a Richarda Holbrooka po úspěch v Bosně poučení, jak se s tímto novým problémem vypořádat. Tvrdili, že chyby z Bosny se nebudou opakovat, a vyzývali k včasné reakci mezinárodního společenství na nejnovější zvěrstva na Balkáně, k energickému vedení USA od samého počátku a k věrohodné hrozbě, která by podpořila diplomatické úsilí o vyřešení krize. Každý z těchto prvků byl důležitým faktorem, který nakonec pomohl vyřešit bosenskou hádanku v létě 1995.

Jak však ukázal případ Kosova, nestačily. Neboť kromě soustředěného vedení USA a propojení síly a diplomacie vzájemně se podporujícími způsoby vyžadoval úspěch v Bosně jasnou představu o tom, jak by měl být konflikt vyřešen, a také ochotu tuto představu stranám vnutit. Strategie konečné hry poskytla tuto vizi; Holbrookeovo diplomatické úsilí vedlo k dohodě založené na této strategii.

V tom se Kosovo od Bosny liší. Zatímco vedení USA a hrozba použití značné síly poznamenaly mezinárodní úsilí o vyřešení tohoto konfliktu, neexistovala žádná jasná vize, jak by mohl být konflikt ukončen, ani ochota tuto vizi v případě potřeby prosadit. Američtí diplomaté se již několik měsíců snaží vypracovat prozatímní dohodu o budoucím statusu provincie, která by Kosovu poskytla značnou autonomii, ale odložila by rozhodnutí o jeho konečném statusu o tři roky. Tím se v podstatě zásadní otázka možné nezávislosti Kosova odsouvá na vedlejší kolej.

Washington navíc nedal najevo, že by byl ochoten prosadit své preferované řešení, ani že by zajistil, aby jakákoli dohoda, která by mohla vzejít z jednání, byla realizována nasazením potřebné palebné síly NATO na místě. Bez jasného plánu pro budoucí status Kosova a viditelné ochoty jej prosadit bude politika vůči Kosovu pravděpodobně jen o málo víc než blátivý přístup, který charakterizoval americkou politiku vůči Bosně v jejím nejméně efektivním období

.